Антисубсидиційні розслідування: незнаний механізм захисту для нацвиробника

В статье рассматриваются вопросы, связанные с мерами торговой защиты, предусмотренными во Всемирной торговой организации (ВТО),  которыми могут пользоваться национальные товаропроизводители в Украине. В частности, изучаются меры борьбы с субсидированным импортом, особенно подробно исследуются компенсационные меры. Автор анализирует основания для применения компенсационных мер, порядок соответствующего расследования и обжалования компенсационных мер в суде.

Останнім часом, коли всі в один го­лос заговорили про другу хвилю кризи, про втрату експортних ринків, націо­нальні виробники шикуються в чер­гу до влади з вимогами про захист їх від імпорту та надання державної під­тримки. Уряд України, особливо перед виборами, досить активно реалізову­вав зазначені ініціативи, незважаючи на те, що принаймні окремі з них мо­жуть у подальшому викликати бага­то запитань щодо їх відповідності ви­могам СОТ.

Варто згадати законопроект про внесення змін до Закону України «Про Митний тариф України» (щодо приве­дення ставок ввізного мита до критері­їв СОТ); подання Україною в СОТ доку­мента з переліком товарів, що входять до більш як 350 товарних позицій, щодо яких вирішено започаткувати перего­вори про підвищення зв’язаних ставок ввізних мит відповідно до статті XXVIII ГАТТ 1994; Закон України «Про про­ведення економічного експерименту щодо державної підтримки суднобудів­ної промисловості» та Закон України «Про внесення зміни до Закону Укра­їни «Про розвиток літакобудівної про­мисловості» щодо державної підтримки збуту авіаційної техніки вітчизняного виробництва», якими передбачено на­дання державних гарантій за іноземни­ми кредитами, часткову компенсацію ставок за кредитами, надання пільг зі сплати податків і зборів тощо.

Традиційно національні виробники ігнорують «тріаду» заходів торговель­ного захисту, прямо дозволених в СОТ, та спеціальні заходи. Так, компенсацій­ні заходи не застосовувалися в Украї­ні ще жодного разу, незважаючи на те, що така можливість існує з 2000 року і, на нашу думку, в окремих галузях існу­ють підстави для їх застосування, адже через кризу в різних країнах активно застосовуються програми підтримки національних індустрій, наприклад, автомобілебудування (США, Німеч­чина, Японія, Росія); нафтоперероб­на галузь (передусім ідеться про краї­ни Митного союзу), літакобудування (США, Франція), які не завжди можуть відповідати вимогам СОТ. У цій статті ми зупинимося саме на специфіці ком­пенсаційних заходів.

Застосування компенсаційних захо­дів передбачено ГАТТ 1994, Угодою про субсидії та компенсаційні заходи (далі -Угода СОТ) та Законом України «Про за­хист національного товаровиробника від субсидованого імпорту» (далі-За­кон) . Слід звернути увагу, що в країнах СОТ такі заходи також застосовуються досить рідко, порівняно з антидемпін­говими заходами, що підтверджуєть­ся офіційною статистикою СОТ за пе­ріод 01.01.1995-31.12.2011 рр.

На нашу думку, однією з основних причин того, чому компенсаційні захо­ди не досить поширені, є складність до­ведення обставин, що є обов’язковими для застосування таких заходів. Це де­тально розглянуто нижче.

Таблиця 1

ПОРІВНЯННЯ ПОКАЗНИКІВ

Антидемпінгові                                                    Компенсаційні

Розслідування   Заходи                                      Розслідування    Заходи

4010                  2601                                              279                       167

Заходи проти субсидованого імпорту

Однією з важливих особливостей боротьби з субсидованим імпортом є те, що Угода COT передбачає 2 види заходів:

(i)       Контрзаходи (countermeasures), що застосовуються за результатами процедури вирішення спорів в рамках COT;

(ii)      Компенсаційні заходи (countervailing measures), що застосовуються за результатами антисубсидиційного розслідування (розслідування).

При цьому згідно з правилами COT Україна може паралельно ініціювати зазначені вище процедури. Важливо, щоб у результаті застосовувався лише один вид заходів протидії – компенса­ційні заходи або контрзаходи, окрім ви­падків, якщо субсидії заподіюватимуть шкоду інтересам України одночасно на експортних ринках та на внутріш­ньому ринку, тоді дозволяється одно­часне застосування обох видів заходів.

Оскільки на практиці в переваж­ній більшості випадків застосовують­ся саме компенсаційні заходи, у цій статті ми детально зупинимося на них.

Підстави для застосування компенсаційних заходів

Компенсаційні заходи можуть бути застосовані виключно за результата­ми розслідування. При цьому саме розслідування може бути порушене, а попередні та/або остаточні компенсаційні заходи можуть бути застосовані лише за умови доведення наступних обставин:

(i)       Подібність імпортованого товару та товару національного виробника (нацвиробник);

(ii)      Наявність специфічної субсидії;

(iii)     Заподіяння шкоди нацвиробнику субсидованим імпортом;

(іу) Наявність причинно-наслідкового зв’язку між зазначеним імпортом та заподіяною шкодою;

(у) Відповідність застосування компенсаційних заходів національним інтересам.

Подібність товару

Подібність товару є визначальною для цілей проведення розслідування, адже саме щодо такого товару аналізуються всі зазначені вище обставини. Ні Угода СОТ, ні Закон не визначають чіткі критерії для встановлення подібності товару. Натомість, такі критерії сформовані у практиці вирішення в СОТ і зокрема включають фізичні характеристики товарів (наприклад, технічні та технологічні стандарти, функціональність та інші експлуатаційні якості); ціна; якість, обслуговування, споживчі смаки/уподобання (наприклад, зовнішній вигляд, комерційна взаємозамінність, стиль та мода); технологічний розвиток; інші фактори, що визначають пропозицію та попит ринку.

Наявність специфічної субсидії

Ключовим поняттям є субсидія, під якою розуміють фінансову або іншу підтримку державними органами виробництва, переробки, продажу, транспортування, експорту, споживання подібного товару, в результаті якої компанія іншої країни одержує пільги(прибутки).

Закон поділяє субсидії на легітимні, які не дають підстав для застосування ипенсаційних заходів, і нелегітимні, за наявності яких такі заходи можуть застосовуватися.

Нелегітимними субсидіями є специфічні субсидії, (1) доступ до яких недвозначно надається тільки певному підприємству або галузі промисло­ввості; (2) до яких мають доступ тільки певні підприємства, розташовані у географічно визначеному регіоні; (3) надання яких залежить від результативності експортної операції; (4) надання яких залежить від переважного використання національних товарів.

Легітимні субсидії включають (1) неспецифічні субсидії; (2) специфічні субсидії, які надаються для досліджень, що проводяться підприємствами або вищими навчальними чи дослідними закладами на підставі відповідного контракту; для регіонів, які перебувають у невигідному або несприятливому становищі відповідно загальної програми регіонально розвитку; (3) ряд субсидій у сфері сільського господарства.

У свою чергу, відповідно до Угоди СОТ всі субсидії поділяються на заборонені (prohibited); (2) ті, що дають підстави для застосування заходїв (actionable); (3) ті, що не дають підстав для застосування заходів (non-actionable). Варто, звернути увагу, що 2000 року в COT не існує такої категорії субсидій, як non-actionable. Угода СОТ передбачає специфічні процесуальні вимоги та вимоги до заходів протидії субсидіям, які можуть бути застосовані залежно від виду субсидії.

Отже, Закон передбачає інші види сидій, ніж Угода COT. Фактично нелегітимні субсидії охоплюють prohibited та actionable субсидії, а легетимні субсидії – non-actionable, які вже не діють. Така невідповідність потенційно може призвести до порушень Україною своїх зобов’язань в рамках СОТ у разі застосування компенсаційних заходів. Саме тому, Міністерством економічного розвитку і торгівлі України (Міністерство) у даний час розробляється законопроект, направлений на усунення зазначених розбіжностей.

Доведення факту наявності специфічної субсидії є найскладнішим завданням розслідування, оскільки ні Угода СОТ, ні Закон де­тально не визначають, які субсидії є специфічними, а лише передбачають критерії для таких субсидій. На прак­тиці, наприклад, субсидії можуть бути у формі прямих грошових переказів, пільгових кредитів, пільг зі сплати по­датків – розстрочка/відстрочка зі спла­ти; пільгові умови при закупівлі това­рів тощо.

Окрім того, досить часто на прак­тиці субсидії є «замаскованими» і існують de facto, що потребує детального аналізу не тільки нормативно-право­вих актів різної юридичної сили, а та­кож фактичного застосування субси­дій відповідними органами, що може бути дуже не просто.

Ще одним визначальним питанням є розрахунок суми нелегітимної субси­дії, оскільки така сума безпосередньо впливатиме на розмір ставки компен­саційного мита. Ні Закон, ні Угода СОТ не встановлюють вичерпних правил розрахунку суми нелегітимної субси­дії, а тому відповідні компетентні ор­гани кожної країни самостійно визна­чають відповідні правила. Наприклад, в ЄС відповідні правила визначаються Директивою ЄС № 98/С 394/04 про правила розрахунку розміру субсидії в компенсаційних розслідуваннях. До­датково наголошуємо, якщо сума неле­гітимної субсидії є мінімальною (ста­новить менше 1% загальної вартості товару, що є об’єктом розслідування), розслідування припиняється без застосування жодних заходів.

Шкода

Визначальною обставиною для за­стосування попередніх та/або остаточ­них компенсаційних заходів є наяв­ність шкоди, заподіяної нацвиробнику в одній з наступних форм: (а) заподіян­ня істотної шкоди, (б) загроза заподіян­ня істотної шкоди, (в) істотне перешко­джання створенню або розширенню нацвиробником виробництва това­ру. Звертаємо увагу, що форма шко­ди важлива з точки зору можливості застосування попередніх компенса­ційних заходів, оскільки у разі наяв­ності шкоди в двох останніх формах попередні заходи можуть застосову­ватися лише у виняткових випадках.

Для цілей дослідження шкоди необ­хідно довести, чи мало місце зростання субсидованого імпорту в абсолютних величинах або відносно споживання чи виробництва товару в Україні.

Також необхідно детально проаналі­зувати, яким чином такий імпорт впли­нув на економічні показники нацвиробника, зокрема на обсяги продажу та виробництва, розміри прибутків, прибутків з інвестиційного капіталу; частку ринку; продуктивність вироб­ництва і використання потужностей; на ціни; ліквідність; запаси товарів; за­йнятість населення; рівень заробітної плати; економічний розвиток, на умо­ви залучення інвестицій.

Важливо пам’ятати, що розслідуван­ня не може бути порушено, а якщо й було порушено, то повинно припиня­тися без застосування компенсаційних заходів, якщо обсяг субсидованого ім­порту або розмір шкоди є незначним. При цьому, шкода, як правило, вважа­ється незначною, якщо розмір части­ни ринку імпорту в Україні є нижчим, ніж 1% загальних обсягів споживання в Україні відповідного товару. Що стосується незначних обсягів імпорту, то вони, на жаль, чітко не встановлені у Законі (за винятком незначних обся­гів імпорту для країн – членів СОТ, що розвиваються).

Причинно-наслідковий зв’язок

Також у рамках розслідування необ­хідно довести, чи є причинно-наслідко­вий зв’язок між субсидованим імпор­том та заподіяною шкодою. При цьому окрему увагу необхідно приділити до­слідженню будь-яких інших факторів заподіяння шкоди (окрім субсидовано­го імпорту) нацвиробнику та відмеж­овувати таку шкоду від шкоди, запо­діяної субсидованим імпортом. Закон визначає наступні фактори, які пови­нні досліджуватися: (1) обсяги та ціни несубсидованого імпорту; (2) звужен­ня ринку або зміни у структурі спо­живання; (3) запровадження торговельних обмежень українськими та іноземними виробниками і конкурен­ції між ними; (4) розвиток техніки та технології; (5) результати експортної діяльності та рівня продуктивності ви­робництва нацвиробника. Зазначений перелік не є вичерпним.

Відповідність застосування компенсаційних заходів національним інтересам

Згідно із Законом компенсаційні заходи можуть застосовуватися лише за умови їх відповідності національ­ним інтересам, включаючи інтереси нацвиробника та споживачів, вплив субсидованого імпорту на зайнятість населення, інвестиції нацвиробника та споживачів, а також на міжнародні еко­номічні інтереси України. При цьому особлива увага приділяється необхід­ності усунення впливу диспропорцій у товарообміні, які виникли внаслідок нелегітимного субсидування, що запо­діює шкоду, відновлення конкуренції.

Стадії розслідування

Можна виділити наступні умовні стадії розслідування:

(1)           Підготовка та подання до Міністерства скарги (якщо розслідування ініціюється нацвиробником) або матеріалів (якщо розслідування ініціюється компетентними opгaнaми влади), необхідних для ініціювання розслідування;

(2)      Антисубсидиційна процедура. Після отримання скарги Міністерство порушує антисубсидиційну процедуру з метою встановити, чи достатні докази, наведені у скарзі/матеріалах для ініціювання розслідування;

(3)      Порушення розслідування. За результатами антисубсидиційної процедури Міністерство готує звіт і подає його Міжвідомчій комі з міжнародної торгівлі (Комісія), яка, як правило, протягом ЗО днів від дати подання скарги приймає рішення про порушення розслідування або про відмову в його порушенні;

(4)      Опублікування повідомлення про порушення розслідування. У разі, якщо Комісія приймає рішення про порушення розслідування, вона доручає Міністерству опублікувати відповідне повідомлення в газеті «Уряд вий Кур’єр» (повідомлення). Розслідування вважається порушеним після опублікування повідомлення.

(5)      Реєстрація заінтересованих сторін розслідування. Заінтересована сторона – це особ яка повідомила Мшістерство про свою заінтересованість в участі в розслідуванні та яка бере активну участь у розслідуванні шляхом подання в письмовій формі доказів або іншої інформації, достатньої для цілей цього розслідування. Заінтересованими сторонами зокрема можуть бути іноземний виробник, експортер, імпортер, їхні асоціації компетентні органи іноземної країни.

Закон не встановлює строк, протягом якого заінтересовані сторони повинні зареєструватися. Такий строк визначається в повідомленні. Для інформації, як правило, в торговельних розслідуваннях Міністерство надає заінтересованим сторонам ЗО днів з моменту офіційного опублікування повідомлення для подання відповідних заяв про реєстрацію в якості заінтересованої сторони розслідування.

(6)      Коментарі щодо порушення розслідування. Закон передбачає право всіх заінтересованих сторін письмово прокоментувати порушення розслідування та скаргу/матеріали, на підставі яких таке розслідування було порушено протягом строків, визначених у повідомленні. Для інформації, як правило в торговельних розслідуваннях Міністерство надає 45-60 днів заінтересованим сторонам для подачі відповідних коментарів.

(7)      Відповіді на запитальники/додаткові запитальники. Зважаючи на те, що Міністерству потрібна різна інформація від різних категорій заінтересованих сторін (на­приклад, від нацвиробника – про за­подіяну шкоду, від іноземного вироб­ника – про субсидії, що надаються), воно готує запитальники окремо для кожної категорії заінтересованих сто­рін. Відповідь на запитальник пови­нна бути надана у 30-денний строк після його отримання. При цьому за­питальник вважається отриманим че­рез 4 доби від дати його відправлення отримувачу. Зазначений строк може бути продовжений на підставі відпо­відного письмового належним чином обґрунтованого клопотання. Як по­казує наш досвід участі в інших торговельних розслідуваннях, зазвичай зазначений строк продовжується на 15-30 днів.

(8) Застосування попередніх ком­пенсаційних заходів. Однією з обов’язкових умов для за­стосування попередніх заходів є попе­редній позитивний висновок Мініс­терства, що товар, який імпортується в Україну, користується пільгами від нелегітимної субсидії, внаслідок чого нацвиробнику заподіюється шкода; а національні інтереси вимагають за­стосування компенсаційних заходів.

Попередні заходи застосовуються за рішенням Комісії, не раніше ніж че­рез 60 днів і не пізніше ніж через 9 мі­сяців від дати порушення розслідуван­ня строком до 4 місяців. Слід звернути увагу, що Закон передбачає можли­вість продовження зазначеного строку, однак чітко не встановлює, наскільки такий строк може бути продовжено. Угода СОТ встановлює, що попере­дні заходи повинні застосовуватися не більше ніж на 4 місяці. Попередні заходи застосовуються шляхом справ­ляння попереднього компенсаційно­го мита, що сплачується незалежно від сплати інших податків та зборів при ввезенні товару на митну тери­торію України.

(9)      Слухання. Заінтересовані сторони мають пра­во просити Міністерство про прове­дення слухань з питань розслідуван­ня. Закон не передбачає строків для подання вимоги про проведення слу­хань. Зазначені строки встановлюють­ся у повідомленні і, як правило, ста­новлять ЗО днів з дати опублікування повідомлення.

Під час слухань усі заінтересовані сторони та нацвиробник висловлю­ють свою позицію з усіх істотних пи­тань розслідування, а також ставлять питання один одному. За результатами слухань нові аргументи заінтересова­них сторін та/або будь-яка важлива ін­формація повинна подаватися в пись­мовому вигляді, інакше вона не буде врахована Міністерством. Слухання проводяться, як правило, після подачі заінтересованими сторонами і нацви­робником відповідей на запитальники.

(10)    Припинення розслідування. Розслідування може бути припине­но без застосування остаточних ком­пенсаційних заходів (наприклад, якщо сума нелегітимної субсидії є мінімаль­ною, застосування компенсаційних заходів не є необхідним, обсяг субси­дованого імпорту або розмір шкоди є незначним) або із застосуванням та­ких заходів (у формі компенсаційного мита) у разі, якщо Міністерство зро­било остаточний позитивний висно­вок стосовно наявності нелегітимної субсидії та шкоди, яка є її наслідком, та національні інтереси потребують застосування компенсаційних захо­дів. Рішення про застосування остаточ­ного компенсаційного мита приймає Комісія на підставі відповідного звіту та пропозицій Міністерства.

Остаточне компенсаційне мито за­стосовується на строк, необхідний для усунення дії нелегітимної субсидії, що заподіює шкоду, як правило, на 5 ро­ків з можливістю подальшого перегля­ду і продовження його дії. Таке мито сплачується незалежно від сплати ін­ших податків і зборів при ввезені то­вару в Україну.

(11) Перегляд остаточних компен­саційних заходів. Закон передбачає наступні види пе­реглядів компенсаційних заходів: пе­регляд у зв’язку із закінченням стро­ку застосування заходів; проміжний перегляд; прискорений перегляд, ко­жен з яких має специфічні підстави для ініціювання та особливості проведен­ня. За результатами зазначених пере­глядів остаточні заходи можуть бути анульовані, змінені або продовжені.

Вище описано загальні стадії розслі­дування. Разом з цим, у рамках розслі­дування можливі також консультації між сторонами з протилежними інтер­есами; добровільні зобов’язання заін­тересованих сторін тощо.

Оскарження компенсаційних заходів у суді

Закон України «Про зовнішньоеко­номічну діяльність» встановлює спе­ціальні строки для оскарження рішен­ня про застосування компенсаційних заходів. Зокрема, таке рішення може бути оскаржено в судовому порядку протягом 1 місяця від дати запровадження відповідних заходів, практика судів у цьому питанні днозначна. Одні суди вважають, що, оскільки ст. 31 зазначеного Закону не встановлює строки звернення саме до адміністративного суду, як зазначено в ч. З ст. 99 Кодексу адміністративного судочинства України, позивачі вправі звернутись до адміністративного суду за захистом своїх прав протягом річного строку з дня, коли вони дізналися про порушення своїх прав (наприклад, Почтанова Окружного адміністративного суду міста Києва 06.02.2009 р. № 5/411). Натомість інші суди відмовляють у задоволенні адміністративного позову в разі пропущення зазначеного місячного строку (наприклад, Постанова Окружного адміністративною міста Києва 19.02.2010 р. № 5/229).

На замітку

Підсумовуючи, зазначимо, ще компенсаційні заходи – це ще один можливий легітимний механізм для захисту нацвиробника. Дійсно, зaзнaчений механізм є досить складним у реализації. Щоправда, мабуть, не складніший ніж перепогодження зобов’язань України у рамках СОТ або прийняття Верховною Радою України закону про надання певних пільг!

При цьому застосування компенсаційних заходів дозволить нацвиробнику захистити ринок від недобросовісного імпорту мінімум на 5 років за умови, що заходи будуть застосовані у суворій відповідності до Угоди та Закону.

Автор: А. Махінова

Источник: Юридична газета. – 2012. – № 48. – С. 25 – 27.