В Украине активно обсуждаются возможные последствия реализации положений Закона «О морских портах Украины» от 17 мая 2012 года (далее – Закон о портах Украины). В этой связи интерес представляет сравнение отдельных положений Закона Украины и ФЗ «О морских портах в Российской Федерации» от 8 ноября 2007 года (далее – ФЗ о портах России) и анализ практических вопросов, связанных с их применением.
Предметом настоящего краткого обзора будут положения указанных законов о портовых сборах и о регулировании тарифов на портовые услуги.
Портовые сборы
Общий перечень портовых сборов, приведенный в п. 3 ст. 19 ФЗ о портах России немного отличается от аналогичного перечня в ст. 22 Закона о портах Украины. Закон о портах Украины предусматривает взимание корабельного, причального, канального, маячного, санитарного, якорного и административного сборов. В ФЗ о портах России отсутствует указание на административный и якорный сбор, аналогом санитарного является экологический сбор, а в дополнение к остальным упомянутым выше сборам есть еще ледокольный, лоцманский и навигационный.
Смысл и цель взимания якорного сбора вызывает некоторые вопросы, хотя имеется проект приказа министерства инфраструктуры Украины, которым будет утвержден Порядок учета и использования средств от портовых сборов. Якорный сбор предполагается использовать на обслуживание и содержание, ремонт, реконструкцию и развитие действующих якорных мест для стоянки судов на внутренних рейдах портов и создание новых якорных мест, на содержание персонала, который занимается производством соответствующих работ и надзором за их производством, а также на компенсацию инвестиций хозяйствующих субъектов в стратегические объекты портовой инфраструктуры.
Что касается административного сбора, то, вероятно, по замыслу украинских законодателей он должен использоваться для финансирования работы портовых администраций. Такое решение кажется вполне обоснованным, поскольку снижает прямую финансовую зависимость администраций портов от средств государственного бюджета. Хотя в России для этих же целей используется корабельный сбор.
Примечательно, что п. 4 ст. 19 ФЗ о портах России предусматривает, что Минтрансом РФ устанавливается конкретный перечень сборов, взимаемых в каждом порту РФ. Такой перечень утвержден в настоящее время приказом Минтранса РФ от 31 октября 2012 г. № 387 (далее – Перечень).
Подобных положений в Законе о портах Украины не предусмотрено, что можно только приветствовать, поскольку в этом случае должно действовать простое правило: поскольку портовый сбор – плата за соответствующие услуги, он подлежит оплате только в том случае, если услуги действительно оказаны. Однако в Порядке взимания и размеров портовых сборов, который также будет утвержден упомянутым приказом министерства инфраструктуры Украины, это правило находит свою конкретизацию в установлении ставок портовых сборов, в частности, в зависимости от порта, в котором соответствующие услуги будут оказаны.
Перечень портовых сборов, действующий в России, по сути, ограничивает возможность оказания отдельных услуг в некоторых портах: раз в порту не предусмотрено взимание, например, лоцманского сбора, значит, лоцман не сможет оказать услуги судовладельцу в соответствующем порту (даже если судовладелец будет в этом заинтересован), а если и сможет, лоцману будет затруднительно получить плату за эти услуги. С другой стороны, в российских портах в связи с указанным Перечнем возможна ситуация, когда у судовладельца требуют уплату сбора, хотя фактически соответствующие услуги не оказывались.
Теперь обратим внимание на то, какие сборы вправе взимать частные игроки, а не государство.
Важно отметить, что сам ФЗ о портах России содержит лишь общую норму о том, что портовые сборы подлежат уплате администрации морского порта, хозяйствующему субъекту, осуществившим оказание соответствующих услуг в морском порту (п. 2 ст. 19). Однако Перечень устанавливает конкурирующую норму, в которой регулируется положение о том, кто именно вправе взимать портовые сборы. Право получать львиную долю сборов делегировано государственному предприятию ФГУП «Росморпорт» (канальный, навигационный, маячный, ледокольный), администрация порта вправе взимать только корабельный сбор, и наконец, «хозяйствующие субъекты» (опять же наряду с ФГУП «Росморпорт») могут взимать лоцманский и экологический сборы.
Что касается ФГУП «Росморпорт» и эффективности государственного управления имуществом, включая каналы, ледокольный флот и флот обеспечения, – это тема отдельной дискуссии. Здесь же следует заметить определенные экономические последствия появления такого крупного государственного игрока, как ФГУП «Росморпорт», на рынке лоцманских услуг. Частные лоцманские компании в РФ неоднократно обращали внимание на то, что, по их сведениям, ФГУП «Росмопорт» лоббирует установление государством (ФТС, Федеральная Служба по Тарифам) демпинговых ставок лоцманского сбора для ФГУП «Росморпорт», являющихся экономически нерентабельными, что не позволяет частным лоцманским компаниям конкурировать с ФГУП «Росморпорт», даже имея ставки с минимальной рентабельностью. Вероятно, если ФГУП «Росморпорт» не было бы государственной компанией, оно врял ли бы могло позволить работать себе в убыток. Остается надеяться, что украинские порты смогут избежать указанной ситуации, а государство не будет создавать подконтрольные структуры для конкуренции с частным сектором в этой сфере.
Закон о портах Украины напрямую указывает, что владельцы соответствующих объектов инфраструктуры (в т.ч. и частные лица) вправе взимать причальный, канальный и даже корабельный сборы. Выглядит странно, что в этот перечень не попали санитарный сбор и лоцманский сбор (он вообще не упомянут в Законе). Лоцманский сбор в Украине предусматривается в ст. 106 КТМ, и он не включен в проект упомянутого Порядка учета и использования средств от портовых сборов, да и в действующем правовом поле Украины лишь немногие исследователи относят этот сбор к категории портовых сборов, и то весьма условно.
Если возможность передачи каналов как объектов инфраструктуры и, соответственно, права взимания канального сбора частным лицам выглядит прогрессивным мероприятием, то ситуация с причальным сбором неоднозначна. Казалось бы, он должен стимулировать частных инвесторов создавать и реконструировать причалы и получать доходы, в том числе от причального сбора. Но, с другой стороны, поскольку согласно Закону о портах Украины ставки портовых сборов регулируются государством, остается открытым вопрос, а есть ли вообще необходимость государственного регулирования платы за пользование причалами, тем более частными. Если в отношении канального сбора можно обосновать необходимость государственного регулирования для защиты интересов судовладельцев и прочих пользователей услуг, то в отношении причального сбора представляется более важным защитить интересы владельца причала, который сам в каждом конкретном случае должен иметь возможность разработать ставки с учетом затрат и прочих особенностей конкретного причала. Возможно, корректнее в полной мере использовать здесь механизмы рыночного регулирования и не только не регулировать ставки причального сбора, но и даже не предусматривать его взимание в портах. Не исключено, что именно этими соображениями руководствовался Минтранс РФ, когда готовил Перечень: он вообще не предусматривает взимание причального сбора ни в одном порту РФ. В Украине же операторы многих терминалов, наоборот, высказывают опасения относительно такой либерализации, усматривая в сохранении причального сбора хотя бы какую-то гарантию их доходности.
Тарифы на услуги в морских портах
Согласно ст. 18 ФЗ о портах России тарифы на услуги в морском порту, оказываемые субъектами естественных монополий, и правила применения таких тарифов устанавливаются в соответствии! с законодательством РФ о естественных монополиях.
В соответствии с п. 1 ст. 21 Закона о портах Украины тарифы на специализированные услуги, предоставляемые в морском порту субъектами естественных монополий, и услуги, которые оплачиваются в составе портовых сборов, подлежат государственному регулированию.
Таким образом, в России регулируются лишь тарифы субъектов естественных монополий, оказывающих соответствующие услуги в морских портах. В Украине, с одной стороны, подлежат регулированию только специализированные услуги субъектов естественных монополий, что оставляет открытым вопрос, какие именно это будут услуги и войдут ли в них погрузочно-разгрузочные услуги в морских портах. С другой стороны, в Украине в силу необъяснимых причин государство претендует на установление ставок всех портовых сборов, в том числе и тех, взимать которые вправе частные компании. Как было сказано выше, эффективность такого механизма применительно ко всем сборам является спорной.
Здесь же следует отметить проблему естественных монополий. Российский опыт говорит о том, что зачастую отдельные порты (имеются в виду юридические лица, оказывающие услуги в порту) без объективных, экономически обоснованных критериев включаются в реестр субъектов естественных монополий применительно к услугам в соответствующем порту. Как прямое следствие это влечет регулирование тарифов со стороны ФСТ, которые также не всегда имеют под собой достаточные экономические расчеты. А это напрямую создает заведомо проигрышное положение того или иного порта в конкурентной борьбе за грузопотоки с операторами других средств транспорта, а также портами других стран. В большинстве случаев кажется более уместным отдать регулирование тарифов большинства портов на откуп рынку, а для предотвращения недобросовестной конкуренции и злоупотребления доминирующим положением использовать действующие механизмы, доступные антимонопольным органам.
Что касается Украины, то отсутствие опыта работы портов в условиях открытой конкуренции не позволяет уверенно судить о том, какая степень либерализации в отношении тарифов на портовые услуги будет полезной в данной экономической ситуации и в дальнейшем ее развитии. Однако нам представляется, что подвижки в сторону умеренного оживления конкуренции будут полезны для наших стран.
Авторы:
А. Шашорин,
руководитель Московского офиса ООО «Юридическая фирма «РЕМЕДИ» Москва, Россия
В. Лебедев,
консультант Международной юридической службы (Interlegal) Одесса, Украина
Источник:
Морское страхование. – 2013. – № 4. – С. 38 – 43.