20 лет государство шаг за шагом отбирало самостоятельность у портов, не давая руководителям решать даже простые вопросы.
Автор настоящей публикации поднимает вопросы, связанные с историей управления портовым хозяйством Украины и правовым статусом начальника порта, а также вопросы портовой реформы.
Многие устои кланово-олигархического капитализма, который выстраивался в Украине в течение всех лет ее независимости, сегодня, после Революции Достоинства, подвергаются жесткой критике. Не просто критике -предпринимаются попытки кардинального пересмотра основ сложившегося строя, на защите которого все эти годы стоял гигантский бюрократический аппарат.
Достаточно для примера назвать недавнее принятие парламентом закона о люстрации, который может лишить работы сотни тысяч чиновников разного ранга. Или также недавно принятое решение Кабмина о сокращении практически вдвое числа государственных контролирующих органов. Как объяснял журналистам вице-премьер-министр Владимир Гройсман только на первом этапе реформы из 56 центральных органов власти, имеющих контрольные полномочия, останутся 26, из 1032 контрольных функций останется 680, значительно сократится штат центральных аппаратов исполнительной власти.
У сторонников этих и других шагов по реформированию власти нет уверенности том, что изменения удастся осуществить в полной мере. Но в том, что подобные шап давно назрели, сомнений нет.
Разбухающий из года в год государственный аппарат, обслуживающий олигархическую верхушку, перетягивал на себя все больше прав и полномочий, подминая и гражданское общество, и бизнес-структуры, загоняя экономику страны в глухой угол. Думаю, полезно сегодня вспомнить хотя бы вкратце, как происходили эти процессы в близкой нам сфере – в портовой отрасли. Как шаг за шагом урезалась самостоятельность госпортов и их руководителей, а решение жизненно важных для портов вопросов переносилось на более высокие уровни, вплоть до правительства.
Контракты с начальниками портов
Выживанию государственных морских торговых портов в кризисные времена образования независимой Украины очень помогал Закон о госпредприятиях, принятый еще в СССР. Закон давал предприятиям полную хозяйственную самостоятельность и запрещал вмешиваться в их деятельность органам госуправления.
Неудивительно, что в 90-е многократно из уст часто менявшихся транспортных министров и их заместителей приходилось слышать жалобы на недостаток власти по отношению к руководителям портов.
“Что хотят, то и делают, даже контракт и то не я подписываю”, – возмущался в начале 2000-х министр транспорта Валерий Пустовойтенко. И действительно, контракты с начальниками портов от имени государства подписывали не министры, а оуководители Укрморречфлота. Они же утверждали уставы портов. А сам Укрморречфлот до 1999 года располагался в Одессе.
Именно при Пустовойтенко права подписывать контракты с начальниками морских торговых портов окончательно перешли к министру транспорта. Назначения эти должны были осуществляться по согласованию с главами областных госадминистраций, но руководители транспортного министерства часто этим пренебрегали. Не стану особо останавливаться на периоде временного пришествия в отрасль Укрморпорта в двух «ипостасях»: сначала как гособъединения (2002-2005), а потом как госконцерна (2007-2009).
В последнем случае кадровая ситуация с начальниками госпортов вообще дошла до абсурда. Тогда Укрморпорт, подчинявшийся напрямую Кабмину, прямо “воевал” с Минтранссвязи, назначая «своих» начальников портов. Министерство было с этим не согласно и, пока спор относительно законности решения о создании Укрморпорта решался в Конституционном Суде, назначало «своих» начальников. Это привело портовую отрасль к настоящему двоевластию.
В контексте нашей темы стоит отметить, что когда ГК «Укрморпорт» получил право назначать руководителей портов, их кандидатуры он должен был согласовывать уже с правительством (конкретно – с первым вице-премьером Андреем Клюевым). А после ликвидации Укрморпорта назначение руководителей крупных портов стало осуществляться лишь по согласованию с Кабмином Украины.
Эпоха Георгия Кирпы
Жесткая борьба со все еще сохранившейся относительной самостоятельностью руководителей портов началась с приходом в 2002 году в кресло министра транспорта бывшего гендиректора «Укрзализныци» Георгия Кирпы.
Работавший в те годы директором Укрморречфлота Василий Зубков вспоминает, как министр требовал от него ограничить руководителей портов в распоряжении финансовыми потоками. На каком основании? – возражал Зубков. Ведь по закону о предприятиях ни Укрморречфлот, ни министерство не могут вмешиваться в хозяйственную деятельность предприятий. Ерунда, надо придумать механизм – отмахивался Кирпа.
Минтранс начал массированное наступление на самостоятельность портов. Особо запомнился портовикам приказ №381 «Об организации и контроле за договорной работой в Министерстве транспорта Украины», изданный летом 2002 года. По этому приказу любой договор на сумму свыше 10 тысяч гривен (и на любую сумму для партнеров-нерезидентов) должен был согласовываться в нескольких инстанциях, включая специально созданную в министерстве комиссию по контролю за ценами. Порты, работающие, с нерезидентами-судовладельцами, напрочь лишались возможностей для оперативной работы.
Следующим шагом по борьбе с «самостийностью» портов стало рождение в начале 2003 года гособъединения «Укрморпорт» (приказ о его создании министр подписал в декабре 2002-го). Появление этой структуры сопровождалось дальнейшим усилением контроля над предприятиями. Например, Минтранс ограничил портам возможность без согласования с министерством и «добровольным» объединением «Укрморпорт» тратить деньги на приобретение тех или иных расходных материалов, оборудования и прочего с «потолком» в 2 тысячи гривен (!). То есть предприятия, чей ежедневный оборот достигал сотен тысяч гривен, за малейшей потребностью потратить деньги должны были обращаться в Киев! Абсурдность таких ограничений, возмущения портовиков привели к тому, что постепенно «потолок трат» повысили.
Против этих новаций всемогущего министра открыто тогда осмелился выступить лишь начальник Одесского порта Николай Павлюк, который ушел в народные депутаты Украины.
До сих пор многие портовики считают, что для самого Кирпы создание гособъединения было всего лишь первым шагом, за которым должна была последовать приватизация всех портов скопом. Но для такой масштабной личности, как Кирпа с его президентскими амбициями, важнее всего была скорая возможность централизованно (единолично) распоряжаться деньгами портов в интересах всей отрасли, как он это понимал.
Наконец, окончательно подорвала правовую основу относительной самостоятельности госпортов отмена в 2003 году действовавшего с советских времен Закона о предприятиях.
Дай мильён!
Вступивший в силу в 2003 году Хозяйственный кодекс Украины дал возможность государству напрямую прихватывать часть прибыли госпредприятий. В том же году Кабинет Министров Украины принял решение о принудительном отчислении в виде дивидендов 15% прибыли, полученной государственными и казенными предприятиями, в бюджет.
Как писал народный депутат Украины Станислав Стребко в обращении к правительству, «государственные предприятия тяжело вздохнули, затянули пояса и в целом выдержали этот удар. Удар – потому что возможности для развития и восстановления фондов сократились на одну шестую часть». Но в январе 2005 года новое правительство Юлии Тимошенко ввело принудительное изъятие уже 50% прибыли. Такую нагрузку вынести уже было нереально, начались протесты, и через некоторое время отчисления снизили опять до 15%. Потом снова подняли, и в настоящее время порты-госпредприятия, относящиеся к категории монополистов, отчисляют в качестве дивидендов 30% от прибыли.
Здесь стоит напомнить, что во множестве других стран государство не только не обирает свои морские порты, а из бюджета вкладывает значительные средства в развитие портовой инфраструктуры.
Утверждение финпланов
Примерно по уже описанному выше вектору поднимались на все более высокий уровень согласования финансовых планов госпредприятий. Вначале это делалось на уровне Укрморречфлота, затем – на уровне Минтранса. К временам министра транспорта Украины Иосифа Винского относится новация с поднятием уровня согласования финпланов крупных госпредприятий до уровня Кабмина. Подавалась эта новация как один из путей борьбы с коррупцией, а оказалась еще одной коррупционной ловушкой для руководителей госпортов.
Вот как рассказывает об этой ситуации бывший начальник Одесского порта (ныне почетный президент порта) Николай Павлюк в книге Григория Мокряка «У штурвала морских ворот Украины»:
«В соответствии с положением Минэкономики, руководитель обязан подготовить такой проект (финплана. – Ред.) и согласовать его с Минтрансом. После этого Минтранс обязан согласовать его с Минфином, Министерством экономики, Минюстом и утвердить на заседании Кабинета Министров. С учетом того, что это согласование требовало профессионализма и настойчивости в реализации, решается этот вопрос следующим образом. Каждый руководитель самостоятельно должен пройти эти согласования и затем передать их в Минтранс. Это было чудовищное решение… Чиновникам в руки попали руководители, с которыми можно было решать вопросы. И они решались… и настолько, что все это было на грани серьезнейшего взрыва. Некоторые финансовые планы утверждались в середине уже действующего года. А значит, до этого предприятия не могли заниматься хозяйственной деятельностью, кроме выплаты зарплаты. Я не соглашался ни на какие сделки, финансовый план полгода еще не утвержден, получено последнее предупреждение о разрыве контракта.
После этого пришлось поднимать все свои связи в Минфине и Минэкономике, где нашлись руководители, которые помогли решить этот вопрос. Но почему закрывали на это глаза правительство, органы контроля, прокуратура?»
Николай Павлюк вспоминает о ситуации в 2008-2009 годах, но проблема так и не решена. Руководители и представители крупных госпредприятий по-прежнему должны ходить на поклон по массе министерских кабинетов, пытаясь согласовать свои финпланы. Свежий вопиющий пример – ситуация с Администрацией морских портов Украины (АМПУ), находящейся в статусе госпредприятия. В конце сентября 2014 года, когда готовилась эта статья, администрация еще не имела финплана. «А без финплана, – как писал в нашем журнале начальник администрации Одесского порта Михаил Соколов, -любое вложение средств, которое рассматривается как капитальная инвестиция, запрещено. Например, даже за обновление вывески «Одесский морской порт» заплатить нельзя… И не все подрядчики и поставщики в сегодняшних тяжелых экономических условиях идут на отлагательные по оплате условия в договорах».
Тендерные страдания
Еще одна из бюрократических удавок, мешающих работать госпортам, появилась в 2005 году. Тогда парламент внес в закон о госзакупках изменения, расширив перечень предприятий, обязанных руководствоваться его нормами. В список включили, помимо бюджетных, государственны’ предприятия и хозяйственные общества, которых не менее 50% акций принадлежи государству. В их число попали и морски торговые порты.
Ассоциация «Укрпорт» в своем тогдашнем обращении к руководству государства отмечала, что распространение закона о госзакупках на порты «может npивести к дестабилизации хозяйственной деятельности морских портов Украины», что «возрастает время заключения договоров на закупку работ и услуг как минимум в восемь раз, до 8 недель – по процедурам открытых торгов», что применение закона «ставит морские торговые порты как государственные предприятия в неравные конкурентные условия на рынке транспор ных услуг с украинскими портами других форм собственности», что «громоздкость технологии прохождения документооборота, связанная с осуществлением закупок является питательной средой для расцвета коррупционных проявлений» и так далее.
Несмотря на массовые протесты, внесение в закон различных поправок, rocпорты так и остались в списке предприятий, на которые распространяется этот нормативный акт. И сегодня для закупки поломанной детали к крану порт должен ввязываться в долгую тендерную процедуру.
«К сожалению, логика развития госсектора страны за последнее десятилетие привела к постепенной утрате госпредприятиями самостоятельности, – писал полтора года назад в журнале “Порты Украины” тогдашний начальник Одесского морского порта Юрий Васьков. – Может сегодня руководитель госпредприятия самостоятельно без санкции сверху сдать в аренду офис или дать скидки на тарифы за перевалку или просто списать сломанный компьютер? Сегодня такие реалии, которые делают госсектор неконкурентоспособным, поэтому и нужны реформы, ведь у частных компаний эти вопросы решаются быстро и без проблем».
А что же реформа?
Летом 2008 года, когда завершилась ликвидация первого Укрморпорта, но еще продолжалась ликвидация второго, я писал в одной из статей в нашем журнале о том, что «в условиях переходной экономики, когда еще не сформированы полноценные рыночные механизмы, когда еще не определились административно-управленческие стандарты политического режима, да и сам режим раскачивают волны политической борьбы то влево, то вправо, снова можно ожидать появления в коридорах власти призрака Укрморпорта, пугающего одних и вызывающего бюрократические мечтания у других. Радикальное средство против этого явления, пожалуй, лишь одно – приватизация. Но по пути, как пишут в объявлениях, «возможны варианты».
Жизнь преподнесла именно «варианты», вопреки господствующей тенденции времен президента Януковича на усиление централизации госуправления. И «варианты» эти были связаны с бизнес-интересами крупнейшей в стране ФПГ Рината Ахметова, которая нацелилась на приватизацию (концессию) двух крупных морских торговых портов – Южного и Мариупольского.
Для того чтобы сделать это, надо было ни много ни мало реформировать всю портовую отрасль, «очистив» в ней желаемые объекты (а попутно и все остальные порты) от государственных функций. Не без труда, вернее не без огромного труда, реформу провести удалось: государственные функции были отделены, а госпредприятия – морские торговые порты – были реально (законодательно) подготовлены к приватизации (концессии или другим формам участия частного бизнеса). Правда, кому и что достанется в итоге, сегодня предсказать сложно, учитывая, что революция резко изменила соотношение сил среди отечественных финансово-промышленных групп.
Вместе с тем сама тенденция централизации в ходе портовой реформы не была совсем утрачена. Она проявилась в создании Администрации морских портов Украины, куда и перешли прежние государственные функции морских портов. Сегодня АМПУ выполняет полностью или частично функции 30 ранее существовавших предприятий. И логика нынешних, навеянных революционными ветрами, реформ должна сказаться и на администрации. Прежде всего, это может проявиться в избавлении АМПУ от непрофильных объектов и структур, попавших на ее баланс, а также в заметном сокращении персонала.
Автор: К. Ильницкий
Источник: Порты Украины. – 2014. – № 8. – С. 36 – 39.