Бюрократическая удавка для государственных морских портов

12 Дек

20 лет государство шаг за шагом отбирало самостоятельность у портов, не давая руководителям решать даже простые вопросы.

Автор настоящей публикации поднимает вопросы, связанные с историей управления портовым хозяйством Украины и правовым статусом начальника порта, а также вопросы портовой реформы.

Многие устои кланово-олигархического капитализма, который выстраивался в Украине в течение всех лет ее независимости, сегодня, после Революции Достоинства, подвергаются жесткой критике. Не просто критике -предпринимаются попытки кардинального пересмотра основ сложившегося строя, на защите которого все эти годы стоял гигантский бюрократический аппарат.

Достаточно для примера назвать недавнее принятие парламентом закона о люстрации, который может лишить рабо­ты сотни тысяч чиновников разного ран­га. Или также недавно принятое решение Кабмина о сокращении практически вдвое числа государственных контролирующих органов. Как объяснял журналистам ви­це-премьер-министр Владимир Гройсман только на первом этапе реформы из 56 центральных органов власти, имеющих контрольные полномочия, останутся 26, из 1032 контрольных функций останется 680, значительно сократится штат центральных аппаратов исполнительной власти.

У сторонников этих и других шагов по реформированию власти нет уверенности том, что изменения удастся осуществить в полной мере. Но в том, что подобные шап давно назрели, сомнений нет.

Разбухающий из года в год государственный аппарат, обслуживающий олигархическую верхушку, перетягивал на себя все больше прав и полномочий, подминая и гражданское общество, и бизнес-структуры, загоняя экономику страны в глухой угол. Думаю, полезно сегодня вспомнить хотя бы вкратце, как происходили эти процессы в близкой нам сфере — в портовой отрасли. Как шаг за шагом урезалась самостоятельность госпортов и их руководителей, а решение жизненно важных для портов вопросов переносилось на более высокие уровни, вплоть до правительства.

Контракты с начальниками портов

Выживанию государственных морских торговых портов в кризисные времена образования независимой Украины очень помогал Закон о госпредприятиях, принятый еще в СССР. Закон давал предприятиям полную хозяйственную самост­оятельность и запрещал вмешиваться в их деятельность органам госуправления.

Неудивительно, что в 90-е многократно из уст часто менявшихся транспортных министров и их заместителей приходилось слышать жалобы на недостаток власти по отношению к руководителям портов.

«Что хотят, то и делают, даже контракт и то не я подписываю», — возмущался в начале 2000-х министр транспорта Валерий Пустовойтенко. И действительно, контракты с начальниками портов от имени государства подписывали не министры, а оуководители Укрморречфлота. Они же утверждали уставы портов. А сам Укрморречфлот до 1999 года располагался в Одессе.

Именно при Пустовойтенко права подписывать контракты с начальниками морских торговых портов окончательно перешли к министру транспорта. Назначения эти должны были осуществляться по согласованию с главами областных госадминистраций, но руководители транспортного министерства часто этим пренебрегали. Не стану особо останавливаться на периоде временного пришествия в отрасль Укрморпорта в двух «ипостасях»: сначала как гособъединения (2002-2005), а потом как госконцерна (2007-2009).

В последнем случае кадровая ситуация с начальниками госпортов вообще дошла до абсурда. Тогда Укрморпорт, подчинявшийся напрямую Кабмину, прямо «воевал» с Минтранссвязи, назначая «своих» начальников портов. Министерство было с этим не согласно и, пока спор относительно законности решения о создании Укрморпорта решался в Конституционном Суде, назначало «своих» начальников. Это привело портовую отрасль к настоящему двоевластию.

В контексте нашей темы стоит отметить, что когда ГК «Укрморпорт» получил право назначать руководителей портов, их канди­датуры он должен был согласовывать уже с правительством (конкретно — с первым вице-премьером Андреем Клюевым). А после ликвидации Укрморпорта назначе­ние руководителей крупных портов стало осуществляться лишь по согласованию с Кабмином Украины.

Эпоха Георгия Кирпы

Жесткая борьба со все еще сохранив­шейся относительной самостоятельностью руководителей портов началась с приходом в 2002 году в кресло министра транспор­та бывшего гендиректора «Укрзализныци» Георгия Кирпы.

Работавший в те годы директором Укрморречфлота Василий Зубков вспоми­нает, как министр требовал от него огра­ничить руководителей портов в распоря­жении финансовыми потоками. На каком основании? — возражал Зубков. Ведь по закону о предприятиях ни Укрморречфлот, ни министерство не могут вмешиваться в хозяйственную деятельность предприятий. Ерунда, надо придумать механизм — отма­хивался Кирпа.

Минтранс начал массированное на­ступление на самостоятельность портов. Особо запомнился портовикам приказ №381 «Об организации и контроле за дого­ворной работой в Министерстве транспор­та Украины», изданный летом 2002 года. По этому приказу любой договор на сумму свыше 10 тысяч гривен (и на любую сум­му для партнеров-нерезидентов) должен был согласовываться в нескольких инстан­циях, включая специально созданную в министерстве комиссию по контролю за ценами. Порты, работающие, с нерезиден­тами-судовладельцами, напрочь лишались возможностей для оперативной работы.

Следующим шагом по борьбе с «само­стийностью» портов стало рождение в нача­ле 2003 года гособъединения «Укрморпорт» (приказ о его создании министр подпи­сал в декабре 2002-го). Появление этой структуры сопровождалось дальнейшим усилением контроля над предприятиями. Например, Минтранс ограничил портам возможность без согласования с мини­стерством и «добровольным» объедине­нием «Укрморпорт» тратить деньги на приобретение тех или иных расходных материалов, оборудования и прочего с «потолком» в 2 тысячи гривен (!). То есть предприятия, чей ежедневный оборот до­стигал сотен тысяч гривен, за малейшей потребностью потратить деньги должны были обращаться в Киев! Абсурдность та­ких ограничений, возмущения портовиков привели к тому, что постепенно «потолок трат» повысили.

Против этих новаций всемогущего министра открыто тогда осмелился вы­ступить лишь начальник Одесского порта Николай Павлюк, который ушел в народ­ные депутаты Украины.

До сих пор многие портовики счита­ют, что для самого Кирпы создание гособъединения было всего лишь первым ша­гом, за которым должна была последовать приватизация всех портов скопом. Но для такой масштабной личности, как Кирпа с его президентскими амбициями, важнее всего была скорая возможность центра­лизованно (единолично) распоряжаться деньгами портов в интересах всей отрас­ли, как он это понимал.

Наконец, окончательно подорвала правовую основу относительной самосто­ятельности госпортов отмена в 2003 году действовавшего с советских времен Закона о предприятиях.

Дай мильён!

Вступивший в силу в 2003 году Хозяйственный кодекс Украины дал воз­можность государству напрямую прихваты­вать часть прибыли госпредприятий. В том же году Кабинет Министров Украины при­нял решение о принудительном отчисле­нии в виде дивидендов 15% прибыли, по­лученной государственными и казенными предприятиями, в бюджет.

Как писал народный депутат Украины Станислав Стребко в обращении к правительству, «государственные предприятия тяжело вздохнули, затянули пояса и в целом выдержали этот удар. Удар — потому что возможности для развития и восстановления фондов сократились на одну шестую часть». Но в январе 2005 года новое прави­тельство Юлии Тимошенко ввело принуди­тельное изъятие уже 50% прибыли. Такую нагрузку вынести уже было нереально, на­чались протесты, и через некоторое время отчисления снизили опять до 15%. Потом снова подняли, и в настоящее время пор­ты-госпредприятия, относящиеся к катего­рии монополистов, отчисляют в качестве дивидендов 30% от прибыли.

Здесь стоит напомнить, что во множе­стве других стран государство не только не обирает свои морские порты, а из бюджета вкладывает значительные средства в раз­витие портовой инфраструктуры.

Утверждение финпланов

Примерно по уже описанному выше вектору поднимались на все более высокий уровень согласования финансовых планов госпредприятий. Вначале это делалось на уровне Укрморречфлота, затем — на уровне Минтранса. К временам министра транспор­та Украины Иосифа Винского относится новация с поднятием уровня согласова­ния финпланов крупных госпредприятий до уровня Кабмина. Подавалась эта нова­ция как один из путей борьбы с коррупцией, а оказалась еще одной коррупционной ловушкой для руководителей госпортов.

Вот как рассказывает об этой ситуации бывший начальник Одесского порта (ныне почетный президент порта) Николай Павлюк в книге Григория Мокряка «У штурвала мор­ских ворот Украины»:

«В соответствии с положением Минэкономики, руководитель обязан под­готовить такой проект (финплана. — Ред.) и согласовать его с Минтрансом. После этого Минтранс обязан согласовать его с Минфином, Министерством экономи­ки, Минюстом и утвердить на заседании Кабинета Министров. С учетом того, что это согласование требовало профессионализ­ма и настойчивости в реализации, решается этот вопрос следующим образом. Каждый руководитель самостоятельно должен прой­ти эти согласования и затем передать их в Минтранс. Это было чудовищное решение… Чиновникам в руки попали руководители, с которыми можно было решать вопросы. И они решались… и настолько, что все это было на грани серьезнейшего взрыва. Некоторые финансовые планы утвержда­лись в середине уже действующего года. А значит, до этого предприятия не могли заниматься хозяйственной деятельностью, кроме выплаты зарплаты. Я не соглашался ни на какие сделки, финансовый план пол­года еще не утвержден, получено послед­нее предупреждение о разрыве контракта.

После этого пришлось поднимать все свои связи в Минфине и Минэкономике, где нашлись руководители, которые по­могли решить этот вопрос. Но почему за­крывали на это глаза правительство, орга­ны контроля, прокуратура?»

Николай Павлюк вспоминает о ситу­ации в 2008-2009 годах, но проблема так и не решена. Руководители и представи­тели крупных госпредприятий по-преж­нему должны ходить на поклон по массе министерских кабинетов, пытаясь согла­совать свои финпланы. Свежий вопию­щий пример — ситуация с Администрацией морских портов Украины (АМПУ), находящейся в статусе госпредприятия. В конце сентября 2014 года, когда готовилась эта статья, администрация еще не имела финплана. «А без финплана, — как писал в нашем журнале начальник администрации Одесского порта Михаил Соколов, -любое вложение средств, которое рассматривает­ся как капитальная инвестиция, запреще­но. Например, даже за обновление выве­ски «Одесский морской порт» заплатить нельзя… И не все подрядчики и поставщики в сегодняшних тяжелых экономических условиях идут на отлагательные по оплате условия в договорах».

Тендерные страдания

Еще одна из бюрократических удавок, мешающих работать госпортам, появилась в 2005 году. Тогда парламент внес в закон о госзакупках изменения, расширив пе­речень предприятий, обязанных руковод­ствоваться его нормами. В список включи­ли, помимо бюджетных, государственны’ предприятия и хозяйственные общества, которых не менее 50% акций принадлежи государству. В их число попали и морски торговые порты.

Ассоциация «Укрпорт» в своем тог­дашнем обращении к руководству госу­дарства отмечала, что распространение закона о госзакупках на порты «может npивести к дестабилизации хозяйственной деятельности морских портов Украины», что «возрастает время заключения договоров на закупку работ и услуг как минимум в восемь раз, до 8 недель — по процедурам открытых торгов», что применение закона «ставит морские торговые порты как государственные предприятия в неравные конкурентные условия на рынке транспор ных услуг с украинскими портами других форм собственности», что «громоздкость технологии прохождения документооборота, связанная с осуществлением закупок является питательной средой для расцвета коррупционных проявлений» и так далее.

Несмотря на массовые протесты, внесение в закон различных поправок, rocпорты так и остались в списке предприятий, на которые распространяется этот нормативный акт. И сегодня для закупки поломанной детали к крану порт должен ввязываться в долгую тендерную процедуру.

«К сожалению, логика развития госсектора страны за последнее десятилетие привела к постепенной утрате госпредприятиями самостоятельности, — писал полтора года назад в журнале «Порты Украины» тогдашний начальник Одесского морского порта Юрий Васьков. — Может сегодня руководитель госпредприятия самостоятельно без санкции сверху сдать в аренду офис или дать скидки на тарифы за перевалку или просто списать сломанный компьютер? Сегодня такие реалии, которые делают госсектор неконкурентоспособным, поэтому и нужны реформы, ведь у частных компаний эти вопросы решаются быстро и без проблем».

А что же реформа?

Летом 2008 года, когда завершилась ликвидация первого Укрморпорта, но еще продолжалась ликвидация второго, я писал в одной из статей в нашем журнале о том, что «в условиях переходной экономики, когда еще не сформированы полноценные рыночные механизмы, когда еще не определились административно-управленческие стандарты политического режима, да и сам режим раскачивают волны политической борьбы то влево, то вправо, снова можно ожидать появления в коридорах власти призрака Укрморпорта, пугающего одних и вызыва­ющего бюрократические мечтания у дру­гих. Радикальное средство против этого явления, пожалуй, лишь одно — привати­зация. Но по пути, как пишут в объявле­ниях, «возможны варианты».

Жизнь преподнесла именно «ва­рианты», вопреки господствующей тен­денции времен президента Януковича на усиление централизации госуправле­ния. И «варианты» эти были связаны с бизнес-интересами крупнейшей в стра­не ФПГ Рината Ахметова, которая на­целилась на приватизацию (концессию) двух крупных морских торговых портов — Южного и Мариупольского.

Для того чтобы сделать это, надо было ни много ни мало реформиро­вать всю портовую отрасль, «очистив» в ней желаемые объекты (а попутно и все остальные порты) от государствен­ных функций. Не без труда, вернее не без огромного труда, реформу прове­сти удалось: государственные функции были отделены, а госпредприятия — мор­ские торговые порты — были реально (за­конодательно) подготовлены к привати­зации (концессии или другим формам участия частного бизнеса). Правда, кому и что достанется в итоге, сегодня пред­сказать сложно, учитывая, что револю­ция резко изменила соотношение сил среди отечественных финансово-про­мышленных групп.

Вместе с тем сама тенденция цен­трализации в ходе портовой реформы не была совсем утрачена. Она прояви­лась в создании Администрации морских портов Украины, куда и перешли преж­ние государственные функции морских портов. Сегодня АМПУ выполняет пол­ностью или частично функции 30 ранее существовавших предприятий. И логика нынешних, навеянных революционны­ми ветрами, реформ должна сказаться и на администрации. Прежде всего, это может проявиться в избавлении АМПУ от непрофильных объектов и структур, попавших на ее баланс, а также в замет­ном сокращении персонала.

Автор: К. Ильницкий

Источник: Порты Украины. — 2014. — № 8. — С. 36 — 39.