Статья посвящена вопросам, связанным с реформированием морских портов в Украине. Особое внимание уделяется авторами достоинствам и недостаткам Закона “О морских портах Украины” от 17.05.2012. В статье также приводится прогноз относительно влияния этого Закона на отношения, складывающиеся в морских портах.
| После опубликования закона «О морских портах Украины» появилось достаточно много комментариев, но еще больше появилось критики, причем не очень конструктивной. В результате в Верховную Раду даже был внесен новый законопроект, предусматривающий совершенно другой подход к реформе, или, скорее, переход к другой модели управления портами. |
В прошлом году, комментируя тогда еще законопроект, мы отмечали, что есть проблемы, от решения которых зависит, удастся ли эффективно разрубить гордиев узел отношений, завязывающихся в портах с принятием отдельного закона.
Во-первых, это разделение административных и коммерческих функций в морских портах.
Во-вторых, частные инвестиции в инфраструктуру (прежде всего, дноуглубление и железную дорогу).
И, наконец, в-третьих, разрешение земельного вопроса.
В последние годы наблюдалась некоторая алогичность при строительстве новых терминалов. Те проекты, в которые инвестированы серьезные деньги, скорее относятся к проектам greenfield. Так, холдинг Group DF приобрел частный порт «Ника-тера» с намерением инвестировать в его развитие 150 млн USD.
Проекты крупного и стабильного инвестирования государственного портового хозяйства можно пересчитать по пальцам. Например, «ГПК-Украина» реализует в Одесском порту проект «Карантинный мол», который позволяет инвестору чувствовать себя более-менее защищенным. Т.е. в государственные предприятия инвесторы неохотно инвестировали сколько-нибудь значительные средства. На рынке же стали появляться предложения о создании терминалов или даже портов на базе приватизированных государственных предприятий, имеющих выход к воде.
Естественно, это все усугубило инфраструктурное разбалансирование и внутреннюю конкуренцию морских портов в Украине, что наблюдается и в настоящее время. И это при недогрузке нынешних портовых мощностей.
Почему мы приветствуем закон о портах?
В нем по-новому сформулирована роль государственного управления. Именно здесь закреплены организационные механизмы определения стратегии развития отрасли.
Во исполнение реформы портового хозяйства на базе стратегии развития всех украинских портов разрабатывается концепция государственного планирования. Это магистральный путь сочетания перспективного планирования общегосударственных интересов с интересами развития отдельных портов, независимо от форм собственности.
При этом очень хорошо, что в рабочую группу подготовки стратегии привлечены иностранные консультанты. При всем уважении к отечественным НИИпроектам, мы понимаем, что в авангарде разработок экономических обоснований и инженерного проектирования находятся международные консультанты. Опыт последних лет развития портовых проектов в России подтверждает такую тенденцию. А такие инвесторы, как солидные инвестиционные банки, скажем, ЕБРР, МФК, всегда нанимают международных консультантов.
Появилась ярко выраженная сила, заинтересованная в развитии портовых мощностей. Да, эта реформа пролоббирована экспортерами. Да, они находятся при власти, и у них есть рычаги влияния и управления. Однако посмотрим с другой стороны. Константин Ильницкий опубликовал статью «Кто владеет морскими портами России» («Порты Украины», 2012, № 5). Это в основном, если не исключительно, грузовладельцы. Слабые группы, теряющие контроль над рынком, продают терминалы более сильным. Непрофильные терминалы перепродают тем, кто сможет их перепрофилировать.
Да, скорее всего, среди новых инвесторов будут, прежде всего, вертикально интегрированные структуры, которым портовые мощности нужны для продолжения логистической цепочки доставки своих грузов. Однако независимые операторы, какими были морские торговые порты в Украине много лет, доказали свою полную несостоятельность, по крайней мере, на этом этапе развития отрасли.
В современной ситуации на рынке без грузов не будет развития. Все опирается на грузы. Надо полагать, придут эффективные собственники — это главное. Кроме грузовладельцев, возможно, еще придут профессиональные операторы-стивидоры, которых пока тоже не очень-то видно.
Еще очень важно: тем, кто уже инвестировал в порты, предоставляются гарантии того, что договоры не будут пересматриваться. Т.е. они попадают в число союзников, а не как было до этого много раз, когда таким компаниям приходилось доказывать свое право продолжать бизнес в портовом секторе.
Увеличение территории порта за счет намытых земель — именно это современный путь развития за границей. В соответствии с нашим законом о портах искусственно созданные земельные участки находятся в государственной собственности и могут передаваться в пользование, в том числе в долгосрочную аренду. Впрочем, для Украины с принятием закона о портах эти отношения, скорее всего, не будут так актуальны, как до его принятия, поскольку законом предусматриваются эффективные правовые инструменты, которые позволят инвесторам сосредоточиться на интенсивном развитии уже существующих площадей.
Хотелось бы подробнее остановиться на вопросах, связанных с определением границ морского порта. В этом отношении специальные нормы закреплены в ст. 8 закона о портах. Можно смело утверждать, что острым станет вопрос: на все ли земли и водные объекты (их части), которые используются для оказания портовых услуг, даже если они отделены от основной территории порта, будет распространяться правовой статус портовой территории (акватории), то есть войдут ли они в границы порта?
Основной инструмент реформы — приватизация. ФГИУ, конечно, понимает, как ее проводить. За границей есть опыт и наработки в области приватизации портового хозяйства. Например, в России и Италии. Конечно, вряд ли, особенно поначалу, поднимется волна приватизации. Аренда и, особенно, концессия — эти механизмы будут, вероятно, наиболее популярными. Уже сейчас имеется проект передачи в концессию компании Royal Caribbean объектов, связанных с обслуживанием круизов в Одесском морском порту.
Важным моментом в процессе либерализации хозяйственной деятельности в порту является положение закона о портах об освобождении тарифов на услуги от государственного регулирования, за исключением тарифов на специализированные услуги, которые оказывают субъекты природных монополий, и услуг, оплачиваемых в составе портовых сборов.
Критические замечания
Разумеется, без недостатков в законе не обошлось. Согласно ст. 9 Свод обычаев порта превалирует над договором перевозки. Безусловно, это нонсенс! Или же мертвая норма. Конечно, обычаи действуют независимо от того, предусмотрено ли аналогичное правило в договоре, к примеру, в чартере. Однако нормы, закрепленные в договоре, имеют приоритет над обычными нормами.
Недостатком закона, с нашей точки зрения, является и то, что среди форм собственности не упоминается собственность украинского народа. Хотя с этой формой собственности и связаны значительные проблемы, как теоретического, так и практического свойства, именно эта форма собственности лежит в основе общего пользования. Конечно, исходя из того, как это сформулировано в законе, под объектами общего пользования можно подразумевать и объекты общей собственности. Такое смешение понятий чревато значительными правовыми проблемами и неразберихой в будущем.
Администрации порта не запрещено заниматься деятельностью, в которой она будет конкурировать с частными терминалами, например, стивидорными работами, по крайней мере, в переходный период.
Безусловно, можно спорить по принципиальным соображениям. Наверняка найдутся оппоненты такой модели развития портов в Украине. Можно спорить и по деталям. Главное — этот закон очень похож на реформу, за которой стоят наиболее влиятельные политические силы современной Украины.
И вообще, надо смотреть шире — дело не только в разгосударствлении портов. Выстраивается достаточно стройная система морского транспорта, где порт – центр обслуживания грузов, судов и пассажиров. Ведь порт — это действительно центральная платформа в морской транспортной системе.
Обязательные постановления, свод обычаев порта — это старые механизмы, которые в законе о портах получили новое звучание. Другое дело — совет порта и стратегия развития порта. Это очень важные инновации, причем понятные всем портовикам. Разумеется, отмеченные моменты нуждаются в дальнейшем исследовании. Только практика реализации закона о портах после полного вступления его в силу может показать, какое влияние он окажет на портовое хозяйство и всю деятельность, которая ведется в порту.
Наши прогнозы
Новые большие проекты в портах будут создаваться преимущественно на базе договора концессии. Конечно, в Украине эти отношения еще недостаточно развиты. И не до конца понятны рычаги контроля со стороны государства. Но крупные инвесторы, например, Royal Caribbean, АРМ Terminals хотят именно концессию — им понятны принципы договора концессии и порядок их реализации.
Договоры о совместной деятельности вряд ли будут очень популярными, ведь инвесторы вряд ли пожелают иметь в партнерах по договору государство на условиях 50/50 (ч. 2 ст. 13 закона «Об управлении объектами государственной собственности» от 21.09.2006). Кроме того, договор о совместной деятельности может быть, в принципе, расторгнут в одностороннем порядке, что очень неудобно в коммерческих отношениях.
Малые порты со временем могут пойти на приватизацию.
Акции хозяйственных обществ, созданных в результате корпоратизации государственных предприятий, будут выкуплены в будущем частными инвесторами — это касается, в первую очередь, тех проектов, которые уже сейчас можно считать позитивными примерами государственно-частного партнерства в украинских портах.
Каждый порт и терминал — это отдельный проект, ведь характеристики земельных участков, водных объектов, не говоря уже о составе движимого имущества, уникальны. Так что отношения в Одессе и Николаеве, например, будут регулироваться по-разному. Поэтому события развиваться будут не от юридических моделей, а от индивидуальных особенностей каждого проекта в целом. Будем надеяться, что это позволит в ближайшее время добиться правильного отражения в праве особенностей той обстановки, в которой работают морские порты.
Для проведения столь масштабной реформы потребуется несколько лет. Поначалу хозяйственная деятельность в портах в основном будет проводиться на основе уже действующих договоров. По крайней мере, в
переходный период. Такова сила инерции. И это касается даже авангарда портового развития — Одессы и Николаева. Только после вступления закона о портах в силу в полном объеме в июне 2013 года частные инвесторы поведут серьезный разговор о переформатировании условий их деятельности в морских портах Украины.
В заключение
При соблюдении принципов, закрепленных законом о портах, и сохранении общей социально-политической обстановки в Украине, которая в нем отражается достаточно адекватно, портовое хозяйство может получить значительный импульс для развития.
Строгое соблюдение принципа сохранения в государственной собственности стратегических объектов портовой инфраструктуры морского порта позволит стабилизировать отношения в отрасли в обозримом будущем и сохранит основные отношения, на организацию которых направлены положения портовой реформы.
Хочется верить, что государственно-частное партнерство может послужить моделью широкой организации экономики социального государства, в котором выверенные рычаги правовой организации государственного управления позволят* гармонизировать интересы различных слоев общества. Таким образом, значительный импульс развития может получить вся социально-экономическая система Украины, в особенности, там, где порты являются градообразующими центрами или обеспечивают стабильность экономики целых регионов, например, Придунавья.
Дело за «малым» — внедрить принципы, закрепленные в законе, в хозяйственную практику, в жизнь. Особенно хочется отметить, что объединение имущества частной, государственной и коммунальной форм собственности — это если не единственный, то наиболее эффективный путь дальнейшего прогрессивного развития всей украинской экономики. И этот путь нам надо пройти. Дорогу осилит идущий!
Авторы: А. НИЦЕВИЧ, партнер, адвокат Международной юридической службы, председатель Морского института Украины
Н. МЕЛЬНИКОВ, партнер, специалист по морскому праву Международной юридической службы