Статус намытых территорий: поиск правильного решения

С учетом специфики работы отрас­ли, по поручению Министерства инфра­структуры были внесены предложения по проекту закона, который регулиру­ет отношения, связанные с проекти­рованием, созданием, эксплуатацией искусственно созданных земельных участков. Мы участвовали в некото­рых из этих дискуссий, и данная ста­тья посвящена тем проблемам, кото­рые должен был бы решить проект.

Прежде всего, закон будет призван решить вопрос нечеткого распределения полномочий по отводу земель водного фонда, который существует в действу­ющем законодательстве. В частности, существует предложение установить, что субъектом, уполномоченным на пе­редачу в постоянное пользование зе­мельных участков под акваторией во­дных объектов общегосударственного значения, является Кабинет Министров Украины или альтернативно областные государственные администрации. При этом решение о согласии на разработ­ку проектов отвода таких земельных участков принимается облгосадмини-страцией области, на территории ко­торой находится порт, в акватории ко­торого находится участок.

Проект закона должен разрешить трудности в применении традиционных землеустроительных процедур в отношении участков, находящихся на дне моря. Эту проблему возможно решить путем указания в законе, что границы таких участков не переносятся в нату­ру (на местность) традиционным спосо­бом, а определяются путем применения глобальных геокоординат по долготе и широте до определенного высокого уровня точности, что разрешается со­временными технологиями (такими, на­пример, как GPS). Кадастровый номер таким участкам может присваиваться без необходимости составления матери­алов о переносе в натуру (на местность) границ земельного участка и определе­нии межевых знаков.

Согласно российскому законода­тельству, строительство искусствен­ных земельных участков осуществля­ется на основании договора на создание искусственного земельного участка. Подобную же норму можно было бы предусмотреть в отечественном зако­нодательстве и установить, что такой договор заключается с лицом, опреде­ленным решением Кабмина победите­лем концессионного конкурса, или с собственником (пользователем) зда­ний в акватории порта, связанных с новым участком.

По аналогии с международной прак­тикой (в частности, речь идет о схеме, применяемой в Российской Федерации), возможно предусмотреть особую форму разрешения на проведение работ на землях водного фонда — разреше­ние на образование искусственно соз­данного земельного участка. Порядок выдачи такого разрешения предусма­тривается изменениями в Водный ко­декс Украины. При этом было бы раз­умным предусмотреть, что разрешение на создание искусственного земельного участка не требуется, если строитель­ство осуществляется на основании ре­шения Кабинета Министров Украины о строительстве или расширении мор­ского порта.

Учитывая особенности намытых территорий, необходимы и изменения в Земельный и Водный кодексы, кото­рыми было бы предусмотрено, что зем­ли или водные объекты для создания искусственных земельных участков не выделяются. Для этого достаточно разрешения на образование земельно­го участка.

Важно также заложить в закон правильный подход к регулированию строительства участков и объектов не­движимости, расположенных на них. Полагаем, что строительство искус­ственных земельных участков вне тер­ритории населенного пункта не должно регулироваться Законом «О регулиро­вании градостроительной деятельно­сти», а разрешение на строительство искусственного земельного участка должно являться одновременно раз­решением на строительство на таком земельном участке всех сооружений, предусмотренных проектом.

По результатам строительства ис­кусственного земельного участка (а так­же объектов, расположенных на нем), необходимо предусмотреть процедуру их ввода в эксплуатацию, с выдачей соответствующего свидетельства. Эта процедура должна отличаться от той, что существует в сфере градострои­тельства, поскольку градостроительное законодательство не может адекватно регулировать процедуры морского стро­ительства. При этом целесообразным было бы предусмотреть, что объекты недвижимости и искусственный земель­ный участок вводятся в эксплуатацию одновременно, и свидетельство о вводе в эксплуатацию заменяет (или являет­ся эквивалентным) сертификат, пред­усмотренный законом «О регулирова­нии градостроительной деятельности».

Такое предложение обосновывается тем, что строительство сооружений на искусственной земле будет, как правило, осуществляться непосредственно после создания самого участка в рамках еди­ного процесса строительства (посколь­ку искусственный намыв участка без одновременного создания на нем полез­ных сооружений будет в большинстве случаев экономически неоправданным), и прекращать строительство после за­вершения участка для получения но­вого разрешения на портовые сооруже­ния, которые необходимо возвести на участке, не имеет смысла.

После ввода готового объекта в экс­плуатацию искусственный земельный участок должен подлежать регистра­ции земельными органами с присвое­нием ему кадастрового номера.

На наш взгляд, в дальнейшем стро­ительство на искусственных земельных участках после их ввода в эксплуатацию и регистрации может осуществлять­ся на основании договора суперфиция (права застройки) между застройщи­ком и Администрацией морских пор­тов Украины (если земельный участок находится в пределах акватории порта) или органом, с которым заключается договор концессии, а также договора аренды. Соответствующие изменения не­обходимо было бы внести в Земельный кодекс Украины, предусмотрев дого­вор суперфиция в качестве одного из правоустанавливающих документов на право пользования землей, кото­рый будет применяться к искусствен­ным земельным участкам в акватории морских портов Украины. При этом условия о суперфиции могут быть не только самостоятельным договором, но и включаться в качестве раздела в до­говор концессии или другой договор, на основании которого осуществляется строительство искусственного земель­ного участка и расположенных на нем сооружений. Необходимость этого об­условлена непрерывностью процесса строительства и тесной связью между намывом территории под искусственно созданный земельный участок и стро­ительством на нем портовых сооруже­ний и терминалов.

Поскольку отнесение искусствен­ной территории к категории земельных участков (на что указывает принятая редакция закона о портах) повлечет необходимость внесения арендной платы (или земельного налога) за ее исполь­зование, очень важно внести измене­ния в Налоговый кодекс Украины относительно установления экономически обоснованных ставок арендной платы и земельного налога для искусствен­но созданных земельных участков, а также прямо предусмотреть возмож­ность амортизации частных средств, потраченных на создание этих объек­тов. При этом необходимо учитывать, что такие земельные участки требуют для их создания огромных капиталь­ных инвестиций и не являются, в от­личие от других участков, естественно существующим ресурсом государства. Кроме того, такие земельные участки могут находиться только в государ­ственной собственности (то есть рынок таких участков отсутствует).

Обсуждается также и судьба уже существующих искусственных участ­ков. Представляется, что для таких участков должна быть создана про­цедура их ввода в статус, предусмо­тренный новым законом. В частности, некоторые законодательные предложе­ния предполагают, что созданные ра­нее искусственные земельные участки могут быть введены в эксплуатацию по желанию их владельцев в поряд­ке, предусмотренном новым законода­тельством, на основании заявления и документов на строительство.

В целом, украинское законодатель­ство в этой сфере было бы целесообразно отчасти основывать на тех наработках, которые заложены в федеральном за­коне РФ об искусственных земельных участках, созданных на водных объек­тах, находящихся в федеральной соб­ственности от 19 июля 2011 г., и других наработках в этой сфере в междуна­родной практике. При этом, конечно, нужно учитывать, что закон Украины о морских портах кардинально иначе решил вопрос о праве собственности на искусственно созданные земельные участки, закрепив их исключительно в государственной собственности (в отли­чие от многих зарубежных государств, в частности России). Это означает, что многие принципиальные вопросы долж­ны быть решены в законопроекте ина­че, чем в международной практике. По мнению авторов, закрепление ис­кусственных земельных участков в го­сударственной собственности является экономически нелогичным, поскольку у государства на сегодня нет средств на такие капиталоемкие проекты, как на­мыв значительных территорий.

Еще одним ключевым моментом, который возникает в ходе подготовки концепции закона, является вопрос о статусе искусственно намытых объек­тов как земли либо как сооружений (недвижимости).

Сравнивая два подхода к опреде­лению статуса искусственно созданно­го объекта, можно отметить, что оба они обладают как преимуществами, так и недостатками. Так, к преиму­ществам концепции, согласно кото­рой искусственный объект считается земельным участком, можно отнести отсутствие необходимости изменений в закон о портах (поскольку в нем речь идет именно о земельных участках), возможность кадастрового учета без необходимости изменения существу­ющей сложной системы учета.

Среди недостатков данного варианта можно выделить сложность с урегули­рованием вопроса амортизации (земля не подлежит амортизации), необходи­мость предусматривать специальные сниженные ставки земельного налога и арендной платы для таких участков, чтобы создать стимулы для инвести­рования в них (то есть необходимость изменять налоговое законодательство), сложности с распределением полно­мочий госорганов, административно-территориального деления (определение и уточнение изменения границ государ­ства, областей, населенных пунктов, при создании намытых территорий).

Положительными последствиями принятия за основу концепции, при которой искусственный объект являет­ся недвижимостью, являются: отсут­ствие необходимости изменять и без того запутанную систему земельных отношений, предусматривая специ­альный вид «земли» (искусственные участки) с отдельными ограничения­ми, отсутствие сложностей, связанных со спецификой земли, как объекта от­ношений, заложенная в законе о пор­тах процедура компенсации расходов частного инвестора на создание объ­ектов инфраструктуры, находящихся в госсобственности, простой механизм использования таких объектов инве­стором — непосредственно на осно­вании договора концессии, без необ­ходимости передачи земли в аренду (через сложные земельные процедуры), удобство для привлечения финанси­рования (эффективное использование для передачи в залог), правовой ре­жим более понятный для иностран­ного инвестора.

Однако и указанный вариант име­ет недостатки. В частности, объект строится на земельном участке на дне моря (как правило, такой земельный участок не отведен и не внесен в ка­дастр). Однако рядом законов преду­сматривается создание единой системы учета земли и недвижимости, располо­женной на ней, и увязку учета недви­жимости с землей. Если назвать саму намытую территорию «сооружением», то построенные на ней объекты «под-виснут в воздухе», так как эта терри­тория не будет землей.

Необходимо отметить, что в настоя­щее время Министерство инфраструк­туры Украины совместно с портами и другими государственными ведомства­ми активно работает над проектом за­кона о искусственно намытых терри­ториях в акваториях морских портов. Концепция и редакции законопроекта может изменяться, но проблемы, на решение которых направлен законо­проект, остаются неизменными: необ­ходимо принять такую правовую базу создания искусственных территорий в портах, которая бы стимулировала, а не сдерживала, как сейчас, развитие портовой инфраструктуры.

Авторы: Н. СОРОЧИНСКИЙ, А. ЛЮБОШЕЦ, юридическая фирма «АНК»

Источник: Порты Украины. – № 3. – С. 68 – 70.