В статье 135 Соглашения об ассоциации между Украиной и Европейским Союзом и его государствами-членами сформулированы обязательства государств по предоставлению портовых услуг. Согласно им государства, в том числе Украина, обязаны предоставлять судам государств Соглашения «режим, не менее благоприятный, чем для своих судов или судов какого-либо третьего государства», это «касается, в том числе, доступа к портам, использования инфраструктуры и портовых услуг, использования морских вспомогательных услуг, а также связанных ставок и сборов …». При этом «вспомогательные морские услуги включают услуги по обработке морских грузов, складские услуги и услуги хранения.., агентские морские услуги, услуги перевозок (морских) грузов, … обслуживание и ремонт судов, услуги буксирования и вспомогательные услуги для морских перевозок».
Для обеспечения равных условий предоставления портовых услуг государства обязаны:
■ прекратить регулирование распределения грузов по отношению к третьим странам;
■ отменить и воздерживаться от применения каких-либо административных, технических и других мер, которые могут иметь ограничительное или дискриминационное влияние на физических или юридических лиц Сторон Соглашения по предоставлению услуг по морским международным перевозкам.
Кроме того, каждая Сторона Соглашения разрешает поставщикам услуг международных морских перевозок другой стороны создавать на своей территории субъекты хозяйствования, которым разрешается: изучение рынка морских перевозок, подготовка документации для перевозок и таможенных формальностей, организация захода судов, заключение договоров с агентами, в том числе по найму персонала, приобретение услуг по всем видам перевозок, владение оборудованием для ведения хозяйственной деятельности.
Каждая Сторона Соглашения обязана создать недискриминационные условия по лоцманской проводке, буксировке, поставке продовольствия и воды, сбору мусора и утилизации балластных отходов, услугам капитана порта, связи, электроснабжению, якорной стоянке и причальным услугам.
Требования к нормативно-правовому обеспечению обязательств Украины сформулированы в статье 2 приложения XVII Соглашения:
■ Регламенты и решения ЕС должны применяться Украиной как часть национального законодательства;
■ Директивы ЕС подлежат импле-ментации в национальное законодательство, причём Украина имеет право выбора форм и способов имплементации.
Специальные сроки адаптации к Соглашению нормативно-правовых актов Украины в сфере морского и речного транспорта установлены только для судоходства, экологии и безопасности на морском транспорте. Эти сроки находятся в диапазоне от 3 до 7 лет, но не являются принципиальными для Украины, так как нормативно-правовые акты ЕС в большей части дублируют требования резолюций Международной морской организации (IMО), которые в настоящее время в основном выполняются Украиной.
Несмотря на довольно чёткие требования к портовым услугам в Соглашении об ассоциации с ЕС и на то, что Закон Украины «О морских портах Украины» от 17.05.2012, № 4709 существенно приблизил Украину к требованиям ЕС, при практической реализации Соглашения неизбежно возникнет много вопросов и неопределённостей. В связи с этим представляется актуальным проанализировать портовую политику ЕС в последние годы, а также её возможное развитие.
Прежде всего, порты в ЕС подчиняются правилам конкуренции Договора о функционировании ЕС (в редакции 2007 г.) и работают, исходя из принципов свободной конкуренции. Для обеспечения этих принципов: [
■ тарифы на услуги в портах не должны создавать очевидные преимущества тому или иному порту; [
■ должно быть исключено неконтролируемое государственное субсидирование портов (государственные субсидии портам в принципе допускаются, но они должны быть аргументированными, не приводящими к серьёзному изменению условий конкуренции и должны осуществляться по соглашению под контролем ЕС).
В 2011 году Европейской Комиссией принята «Белая книга» — стратегия создания конкурентоспособной транспортной системы «Транспорт-2050», главной целью которой является уменьшение на 60 % количества вредных выбросов и обеспечение полной безопасности на дорогах. Частично этот эффект предполагается получить за счёт смещения до 30 % к 2030 году и на 50 % к 2050 году удельного веса пассажирских и грузовых перевозок на средние дистанции с автомобильного транспорта на железнодорожный и водный (при одновременном уменьшении выбросов от судоходства на 40 %).
Также в странах ЕС реализуется политика создания единой мультимодальной сети, объединяющей наземные, морские и воздушные транспортные сети на всей территории ЕС, которая получила название Trans-European Transport Networks (TEN-T). В рамках этой политики предложено включить в сеть 319 морских портов, через которые проходит 96 % всех грузов и 93 % всех пассажиров ЕС.
В то же время ряд задач, стоящих перед TEN-T портами, полагается в настоящее время нерешённым. Считается, что не все TEN-T порты предлагают одинаково высокий уровень обслуживания по следующим причинам:
■ многие портовые услуги подлежат слабому конкурентному давлению из-за ограничений доступа на рынок;
■ монополии, оправданные в ряде ситуаций, приводят к злоупотреблениям на рынке;
■ в некоторых портах потребители услуг сталкиваются с чрезмерным администрированием из-за недостаточной координации действий администраций портов и поставщиков услуг.
Кроме этого существующая структура управления портами не всегда достаточно привлекательна для инвесторов. Инвестиции, необходимые для адаптации портовых мощностей к изменениям спроса, возможны только при стабильной политике и нормативно -правовой базе, приводящих к сниже-
Планируемое в ЕС уменьшение на 60 % количества вредных выбросов и обеспечение полной безопасности на дорогах частично предполагается добиться за счёт смещения до 30% к 2030 году и на 50 % к 2050 году удельного веса пассажирских и грузовых перевозок на средние дистанции с автомобильного транспорта на железнодорожный и водный.
нию экономической неопределённости и обеспечению равных условий.
Также следует учитывать, что с 2001 года в ЕС активно обсуждаются правила вхождения на рынок портовых услуг с гарантией свободного доступа и возможностью самообработки, увеличение открытости в портовых расчётах и выборных процедурах. В список портовых услуг включаются погрузочно-выгрузочные работы, буксирные работы, швартовные операции, консолидация и обработка грузов, пассажирские операции. В дальнейшем было добавлено предложение обеспечивать в портах по каждой услуге не менее двух поставщиков, которые должны быть абсолютно независимыми друг от друга. Дискутировались и ограничения по государственной финансовой поддержке развития портовой инфраструктуры, а также статьям поддержки, которые не подлежат надзору.
Разработанные правила были отклонены Европарламентом в 2006 году 532 голосами против 120. Основная причина — несогласие с разрешением самообработки, против которой возражали многие профсоюзы докеров. Но несмотря на то, что правила не были приняты, большинство стран ЕС соблюдает основные постулаты обеспечения свободы конкуренции поставщиков услуг в портах и открытости в портовых расчётах.
С 23.05.2013 обсуждается проект Регламента Европейского парламента и Совета 2013/0157 (СОД) «О создании системы доступа на рынки портовых услуг и финансовой прозрачности портов». Первоначально этот Регламент планировалось ввести в действие с 01.07.2015, но в конце 2013 года многие участники обсуждения предложили отложить его внедрение (одно из предложений — до 01.07.2018).
Регламент предлагается распространить на TEN-T порты, оставив за государствами право применять его и по отношению к другим портам, но при условии уведомления об этом Европейской Комиссии. Также Регламент должен применяться в портах, которые обрабатывают более 0,1 % общих грузов ЕС или пассажиров.
Цели Регламента: повышение уровня сервиса в портах; увеличение конкуренции поставщиков услуг; уменьшение монополии; снижение заорганизован-ности административных процессов и улучшение привлекательности для инвестиций. Средствами достижения целей определены: ликвидация правовых неопределённостей, создающих ограничение рынка; повышение прозрачности финансовых отношений между органами государственной власти, властями портов и поставщиками услуг в портах; увеличение автономии портов в тарифной политике.
Из четырёх рассмотренных вариантов политики регламентации правовых отношений в портах выбрана «регулируемая» конкуренция поставщиков услуг с обеспечением автономии по тарифам и структуре портовых сборов при условии их прозрачности. Под регулируемой конкуренцией понимается свобода доступа к оказанию портовых услуг, которая может ограничиваться только по критериям, сформулированным в Регламенте.
Основные элементы проекта Регламента следующие.
1. Регламентом регулируются правоотношения по портовым услугам как на территории порта, так и на водном пути доступа: бункеровка; обработка грузов; дноуглубительные работы; швартовка; пассажирский сервис; услуги портовых приёмных сооружений; лоцманская проводка; буксировка.
2. К портовым услугам применяется свобода их предоставления, означающая, что поставщики услуг должны иметь доступ к инфраструктуре порта в объёме, необходимом для осуществления своей деятельности. Условия доступа, должны быть справедливыми, разумными и не дискриминационными. Но органы управления порта могут применять ограничения (минимальные требования) к поставщикам конкретных портовых услуг. При этом ограничения могут касаться только квалификации поставщиков и его персонала; оборудования, необходимого для обеспечения услуг; соответствия требованиям морской безопасности, безопасности в порту; соблюдения местных, национальных, союзных и международных экологических требований. Также на поставщиков услуг могут быть наложены обязательства по продолжительности работы и доступности их сервиса.
3. Положения предыдущего пункта не распространяются на погрузочно-разгрузочные работы и услуги пассажирских терминалов, которые организуются по концессионным договорам, попадающим в сферу охвата будущей Директивы о заключении концессионных договоров. Лоцманские услуги, выполняемые в глубокой воде (не для входа и выхода из порта), признаны не имеющими прямого влияния на эффективность портов и не регулируются Регламентом.
4. Свобода предоставления портовых услуг может быть ограничена числом поставщиков услуг в двух случаях:
■ недостатка места, либо резерва площади, что должно чётко документироваться в официальном плане развития порта и может служить оправданием для ограничения количества операторов, работающих внутри периметра порта;
■ в случае обязательств общественных услуг.
Любое намерение ограничить число поставщиков услуг в портах должно быть опубликовано заблаговременно и поставщикам услуг должна быть предоставлена возможность высказать свои замечания по ограничению.
Процедура отбора поставщиков портовых услуг в случае ограничения количества этих поставщиков должна придерживаться принципов и подходов, определяемых в Директиве о заключении концессионных договоров. Исключение составляют случаи, когда обязательства по общественным услугам должны быть поручены непосредственно компетентному органу или внутреннему оператору (юридически отдельному предприятию, которым он управляет как собственной структурой).
5. Государство-член должно иметь возможность назначить власти, имеющие право налагать обязательства по общественным услугам в соответствии с применяемыми правилами государственной помощи. Обязательства государственных услуг должны быть определены чётко, прозрачно, не дискриминационно и должны быть поддающимися проверке, связаны с непрерывностью, доступностью для всех пользователей или доступностью для определённых категорий пользователей портовой услуги.
6. В случае обязательства по общественным услугам, возлагаемых на компетентный орган порта или нескольких портов, такой орган должен иметь возможность организовать предоставление этих услуг сам или доверить непосредственно предоставление таких услуг внутренним операторам при условии, что его административная деятельность осуществляется в порту или нескольких портах, в которых эти услуги предоставляются. Для органа управления портом не должно быть различий между поставщиками портовых услуг, в частности, в пользу предприятия, в коммерческой деятельности которого участвует этот орган.
7. Права работников должны быть защищены, и государства-члены должны иметь возможность для дальнейшего сохранения этих прав в случае передачи предприятий и соответствующих сотрудников, работающих в предыдущих предприятиях.
Вопрос самообслуживания (право судоходных компаний или поставщиков портовых услуг нанимать сотрудников по их собственному выбору и обеспечивать себя портовыми услугами) оставлен государствам-членам для самостоятельного регулирования.
8. В тех случаях, когда органы управления порта имеют выгоду от государственных средств, должна быть предусмотрена прозрачная отчётность
для демонстрации эффективного и надлежащего использования государственных средств.
Орган управления портом, который получает государственные средства, а также выступает в качестве поставщика услуг, обязан вести раздельный учёт по деятельности, осуществляемой им в качестве руководящего органа порта, и осуществляемой на конкурсной основе, в целях обеспечения равных условий, прозрачности в распределении и использовании государственных средств и исключения рыночных искажений.
9. В тех случаях, когда назначение поставщиков портового сервиса не подвергалось открытому конкурсу и в случае внутренних операторов, должно быть обеспечено установление цены на услугу прозрачно, не дискриминационно и в соответствии с нормальными рыночными условиями, в частности, таким образом, чтобы суммарные расходы не превышали общих понесённых затрат и разумной прибыли.
10.Органы управления портом определяют сборы за портовую инфраструктуру автономно и в соответствии с их собственной коммерческой и инвестиционной стратегией.
11.Портовые сборы за инфраструктуру могут изменяться в соответствии с коммерческой практикой, связанной с частотой использования порта или в целях содействия более эффективному использованию портовой инфраструктуры, каботажному судоходству, высоким экологическим показателям, энергетической эффективности или углеродной эффективности транспортных операций.
12. В каждом порту должен быть создан консультативный комитет поставщиков услуг. Этот комитет объединяет представителей операторов судов, грузовладельцев или других поставщиков, которые оплачивают портовую инфраструктуру или стоимость портового обслуживания. Комитет должен проводить консультации по структуре и уровню портовых сборов за инфраструктуру, а в некоторых случаях и по стоимости портовых услуг.
13. К поставщикам услуг, которые нарушают минимальные требования и обязательства могут применяться экстренные меры воздействия, в том числе перепоручение услуг другим поставщикам на срок до одного года. Но в течение этого периода компетентный орган должен начать процедуру выбора нового поставщика.
14. Каждое государство должно создать независимый от поставщиков услуг надзорный орган для контроля выполнения требований Регламента.
Сравнивая предлагаемую европейскую политику оказания портовых услуг с украинской, можно констатировать близость ряда их составляющих: это обеспечение свободного доступа поставщиков портовых услуг на рынок; применение к погрузочно-разгрузочным работам и услугам пассажирских терминалов правил концессионных договоров; поручение обязательств по общественным услугам компетентному органу или внутреннему оператору; защита прав работников и др.
Вопросы развития портов в рамках общей транспортной сети созвучны установлению в Украине специализации портов. Ограничение самообработки в Европе сходно с обязательством работодателей по Отраслевому соглашению между Мининфраструктуры Украины, Федерацией работодателей транспорта Украины и Совместным представительским органом профсоюзов в сфере морского транспорта на 2013—2015 годы по привлечению работников других предприятий только после информирования профсоюзов.
А вот, например, такая категория, как «суперструктура» (например, перегрузочное оборудование), в украинской нормативной базе отсутствует. Средства, её составляющие, просто включены в категорию «инфраструктура». Есть и другие отличия. Например, если в Украине портовые буксиры являются частью инфраструктуры, то в Европе это средства поставщиков соответствующих портовых услуг на конкурентной основе. Из всего разнообразия типов управления портами в Украине заметно одно сочетание — государственный landlord.
Существенным же отличием является европейская норма, предусматривающая возможность автономного определения органом управления портом сборов за портовую инфраструктуру и выполнение этого в соответствии с его собственной коммерческой и инвестиционной стратегией.
Авторы:
Сергей ГОРБ, ректор Института последипломного образования специалистов морского и речного транспорта, д.т.н., профессор,
Петр МАКУШЕВ, к.т.н., доцент Одесского национального морского университета
Источник:
Порты Украины. – 2014. – № 4. – С. 48 – 51.