Европейское будущее портовых услуг

25 Май

В статье 135 Соглашения об ас­социации между Украиной и Европейским Союзом и его го­сударствами-членами сформулирова­ны обязательства государств по предо­ставлению портовых услуг. Согласно им государства, в том числе Украина, обязаны предоставлять судам госу­дарств Соглашения «режим, не менее благоприятный, чем для своих судов или судов какого-либо третьего госу­дарства», это «касается, в том числе, доступа к портам, использования ин­фраструктуры и портовых услуг, ис­пользования морских вспомогатель­ных услуг, а также связанных ставок и сборов …». При этом «вспомогатель­ные морские услуги включают услуги по обработке морских грузов, склад­ские услуги и услуги хранения.., агент­ские морские услуги, услуги перевозок (морских) грузов, … обслуживание и ремонт судов, услуги буксирования и вспомогательные услуги для морских перевозок».

Для обеспечения равных условий предоставления портовых услуг госу­дарства обязаны:

■    прекратить регулирование распре­деления грузов по отношению к третьим странам;

■    отменить и воздерживаться от при­менения каких-либо администра­тивных, технических и других мер, которые могут иметь ограничи­тельное или дискриминационное влияние на физических или юри­дических лиц Сторон Соглашения по предоставлению услуг по мор­ским международным перевозкам.

Кроме того, каждая Сторона Согла­шения разрешает поставщикам услуг международных морских перевозок другой стороны создавать на своей тер­ритории субъекты хозяйствования, ко­торым разрешается: изучение рынка морских перевозок, подготовка доку­ментации для перевозок и таможенных формальностей, организация захода судов, заключение договоров с агента­ми, в том числе по найму персонала, приобретение услуг по всем видам перевозок, владение оборудованием для ведения хозяйственной деятельности.

Каждая Сторона Соглашения обяза­на создать недискриминационные усло­вия по лоцманской проводке, буксиров­ке, поставке продовольствия и воды, сбору мусора и утилизации балласт­ных отходов, услугам капитана пор­та, связи, электроснабжению, якор­ной стоянке и причальным услугам.

Требования к нормативно-правовому обеспечению обязательств Украины сформулированы в статье 2 приложе­ния XVII Соглашения:

■    Регламенты и решения ЕС должны применяться Украиной как часть национального законодательства;

■    Директивы ЕС подлежат импле-ментации в национальное законо­дательство, причём Украина име­ет право выбора форм и способов имплементации.

Специальные сроки адаптации к Соглашению нормативно-правовых ак­тов Украины в сфере морского и речно­го транспорта установлены только для судоходства, экологии и безопасности на морском транспорте. Эти сроки на­ходятся в диапазоне от 3 до 7 лет, но не являются принципиальными для Украины, так как нормативно-правовые акты ЕС в большей части дублируют требования резолюций Международной морской организации (IMО), которые в настоящее время в основном выпол­няются Украиной.

Несмотря на довольно чёткие требования к портовым услугам в Соглашении об ассоциации с ЕС и на то, что Закон Украины «О морских портах Украины» от 17.05.2012, № 4709 существенно приблизил Украину к требованиям ЕС, при практической реализации Соглашения неизбежно возникнет много вопросов и неопределённостей. В связи с этим представляется актуальным проанализировать портовую политику ЕС в последние годы, а также её возможное развитие.

Прежде всего, порты в ЕС подчиняются правилам конкуренции Договора о функционировании ЕС (в редакции 2007 г.) и работают, исходя из принципов свободной конкуренции. Для обеспечения этих принципов:                 [

■ тарифы на услуги в портах не должны создавать очевидные преимущества тому или иному порту;        [

■ должно быть исключено неконтролируемое государственное субсидирование портов (государственные субсидии портам в принципе допускаются, но они должны быть аргументированными, не приво­дящими к серьёзному изменению условий конкуренции и должны осуществляться по соглашению под контролем ЕС).

В 2011 году Европейской Комиссией принята «Белая книга» — стратегия создания конкурентоспособной транс­портной системы «Транспорт-2050», главной целью которой является умень­шение на 60 % количества вредных выбросов и обеспечение полной без­опасности на дорогах. Частично этот эффект предполагается получить за счёт смещения до 30 % к 2030 году и на 50 % к 2050 году удельного веса пассажирских и грузовых перевозок на средние дистанции с автомобильно­го транспорта на железнодорожный и водный (при одновременном уменьше­нии выбросов от судоходства на 40 %).

Также в странах ЕС реализуется политика создания единой мультимодальной сети, объединяющей наземные, морские и воздушные транспортные сети на всей территории ЕС, которая получила название Trans-European Transport Networks (TEN-T). В рам­ках этой политики предложено вклю­чить в сеть 319 морских портов, через которые проходит 96 % всех грузов и 93 % всех пассажиров ЕС.

В то же время ряд задач, стоящих перед TEN-T портами, полагается в на­стоящее время нерешённым. Считается, что не все TEN-T порты предлагают одинаково высокий уровень обслужи­вания по следующим причинам:

■   многие портовые услуги подле­жат слабому конкурентному дав­лению из-за ограничений доступа на рынок;

■   монополии, оправданные в ряде си­туаций, приводят к злоупотребле­ниям на рынке;

■   в некоторых портах потребители услуг сталкиваются с чрезмерным администрированием из-за недо­статочной координации действий администраций портов и постав­щиков услуг.

Кроме этого существующая струк­тура управления портами не всегда достаточно привлекательна для инве­сторов. Инвестиции, необходимые для адаптации портовых мощностей к изме­нениям спроса, возможны только при стабильной политике и нормативно -правовой базе, приводящих к сниже-

Планируемое в ЕС уменьшение на 60 % количества вредных выбросов и обеспечение полной безопасности на дорогах частично предполагается добиться за счёт смещения до 30% к 2030 году и на 50 % к 2050 году удельного веса пассажирских и грузовых перевозок на средние дистанции с автомобильного транспорта на железнодорожный и водный.

нию экономической неопределённости и обеспечению равных условий.

Также следует учитывать, что с 2001 года в ЕС активно обсуждаются правила вхождения на рынок порто­вых услуг с гарантией свободного до­ступа и возможностью самообработки, увеличение открытости в портовых расчётах и выборных процедурах. В список портовых услуг включа­ются погрузочно-выгрузочные рабо­ты, буксирные работы, швартовные операции, консолидация и обработ­ка грузов, пассажирские операции. В дальнейшем было добавлено пред­ложение обеспечивать в портах по каждой услуге не менее двух постав­щиков, которые должны быть абсо­лютно независимыми друг от друга. Дискутировались и ограничения по государственной финансовой поддерж­ке развития портовой инфраструкту­ры, а также статьям поддержки, ко­торые не подлежат надзору.

Разработанные правила были от­клонены Европарламентом в 2006 году 532 голосами против 120. Основная причина — несогласие с разрешением самообработки, против которой возра­жали многие профсоюзы докеров. Но несмотря на то, что правила не были приняты, большинство стран ЕС со­блюдает основные постулаты обеспе­чения свободы конкуренции постав­щиков услуг в портах и открытости в портовых расчётах.

С 23.05.2013 обсуждается проект Регламента Европейского парламента и Совета 2013/0157 (СОД) «О создании системы доступа на рынки портовых услуг и финансовой прозрачности пор­тов». Первоначально этот Регламент планировалось ввести в действие с 01.07.2015, но в конце 2013 года мно­гие участники обсуждения предложи­ли отложить его внедрение (одно из предложений — до 01.07.2018).

Регламент предлагается распро­странить на TEN-T порты, оставив за государствами право применять его и по отношению к другим пор­там, но при условии уведомления об этом Европейской Комиссии. Также Регламент должен применяться в пор­тах, которые обрабатывают более 0,1 % общих грузов ЕС или пассажиров.

Цели Регламента: повышение уров­ня сервиса в портах; увеличение конку­ренции поставщиков услуг; уменьшение монополии; снижение заорганизован-ности административных процессов и улучшение привлекательности для ин­вестиций. Средствами достижения це­лей определены: ликвидация правовых неопределённостей, создающих огра­ничение рынка; повышение прозрач­ности финансовых отношений между органами государственной власти, вла­стями портов и поставщиками услуг в портах; увеличение автономии портов в тарифной политике.

Из четырёх рассмотренных вари­антов политики регламентации пра­вовых отношений в портах выбрана «регулируемая» конкуренция постав­щиков услуг с обеспечением автоно­мии по тарифам и структуре портовых сборов при условии их прозрачности. Под регулируемой конкуренцией по­нимается свобода доступа к оказанию портовых услуг, которая может огра­ничиваться только по критериям, сфор­мулированным в Регламенте.

Основные элементы проекта Регламента следующие.

1. Регламентом регулируются пра­воотношения по портовым услугам как на территории порта, так и на во­дном пути доступа: бункеровка; обра­ботка грузов; дноуглубительные рабо­ты; швартовка; пассажирский сервис; услуги портовых приёмных сооруже­ний; лоцманская проводка; буксировка.

2. К портовым услугам применяет­ся свобода их предоставления, означа­ющая, что поставщики услуг должны иметь доступ к инфраструктуре порта в объёме, необходимом для осущест­вления своей деятельности. Условия доступа, должны быть справедливы­ми, разумными и не дискриминаци­онными. Но органы управления порта могут применять ограничения (ми­нимальные требования) к поставщи­кам конкретных портовых услуг. При этом ограничения могут касаться толь­ко квалификации поставщиков и его персонала; оборудования, необходи­мого для обеспечения услуг; соответ­ствия требованиям морской безопасно­сти, безопасности в порту; соблюдения местных, национальных, союзных и международных экологических требо­ваний. Также на поставщиков услуг могут быть наложены обязательства по продолжительности работы и до­ступности их сервиса.

3. Положения предыдущего пункта не распространяются на погрузочно-разгрузочные работы и услуги пасса­жирских терминалов, которые органи­зуются по концессионным договорам, попадающим в сферу охвата будущей Директивы о заключении концесси­онных договоров. Лоцманские услу­ги, выполняемые в глубокой воде (не для входа и выхода из порта), призна­ны не имеющими прямого влияния на эффективность портов и не регулиру­ются Регламентом.

4. Свобода предоставления портовых услуг может быть ограничена числом поставщиков услуг в двух случаях:

■   недостатка места, либо резерва пло­щади, что должно чётко докумен­тироваться в официальном плане развития порта и может служить оправданием для ограничения ко­личества операторов, работающих внутри периметра порта;

■   в случае обязательств обществен­ных услуг.

Любое намерение ограничить чис­ло поставщиков услуг в портах долж­но быть опубликовано заблаговремен­но и поставщикам услуг должна быть предоставлена возможность высказать свои замечания по ограничению.

Процедура отбора поставщиков пор­товых услуг в случае ограничения ко­личества этих поставщиков должна придерживаться принципов и подхо­дов, определяемых в Директиве о за­ключении концессионных договоров. Исключение составляют случаи, когда обязательства по общественным услугам должны быть поручены непосредственно компетентному органу или внутренне­му оператору (юридически отдельному предприятию, которым он управляет как собственной структурой).

5. Государство-член должно иметь возможность назначить власти, име­ющие право налагать обязательства по общественным услугам в соответ­ствии с применяемыми правилами го­сударственной помощи. Обязательства государственных услуг должны быть определены чётко, прозрачно, не дис­криминационно и должны быть под­дающимися проверке, связаны с не­прерывностью, доступностью для всех пользователей или доступностью для определённых категорий пользовате­лей портовой услуги.

6. В случае обязательства по об­щественным услугам, возлагаемых на компетентный орган порта или не­скольких портов, такой орган должен иметь возможность организовать пре­доставление этих услуг сам или дове­рить непосредственно предоставление таких услуг внутренним операторам при условии, что его административ­ная деятельность осуществляется в порту или нескольких портах, в кото­рых эти услуги предоставляются. Для органа управления портом не должно быть различий между поставщиками портовых услуг, в частности, в пользу предприятия, в коммерческой деятель­ности которого участвует этот орган.

7. Права работников должны быть защищены, и государства-члены долж­ны иметь возможность для дальней­шего сохранения этих прав в случае передачи предприятий и соответствую­щих сотрудников, работающих в пред­ыдущих предприятиях.

Вопрос самообслуживания (право судоходных компаний или поставщи­ков портовых услуг нанимать сотруд­ников по их собственному выбору и обеспечивать себя портовыми услу­гами) оставлен государствам-членам для самостоятельного регулирования.

8. В тех случаях, когда органы управления порта имеют выгоду от государственных средств, должна быть предусмотрена прозрачная отчётность
для демонстрации эффективного и надлежащего использования государственных средств.

Орган управления портом, кото­рый получает государственные сред­ства, а также выступает в качестве поставщика услуг, обязан вести раз­дельный учёт по деятельности, осу­ществляемой им в качестве руководя­щего органа порта, и осуществляемой на конкурсной основе, в целях обеспе­чения равных условий, прозрачности в распределении и использовании го­сударственных средств и исключения рыночных искажений.

9.  В тех случаях, когда назначе­ние поставщиков портового сервиса не подвергалось открытому конкурсу и в случае внутренних операторов, долж­но быть обеспечено установление цены на услугу прозрачно, не дискримина­ционно и в соответствии с нормальны­ми рыночными условиями, в частно­сти, таким образом, чтобы суммарные расходы не превышали общих поне­сённых затрат и разумной прибыли.

10.Органы управления портом опре­деляют сборы за портовую инфраструк­туру автономно и в соответствии с их собственной коммерческой и инвести­ционной стратегией.

11.Портовые сборы за инфраструк­туру могут изменяться в соответствии с коммерческой практикой, связанной с частотой использования порта или в целях содействия более эффективно­му использованию портовой инфра­структуры, каботажному судоходству, высоким экологическим показателям, энергетической эффективности или углеродной эффективности транспорт­ных операций.

12. В каждом порту должен быть создан консультативный комитет по­ставщиков услуг. Этот комитет объеди­няет представителей операторов судов, грузовладельцев или других постав­щиков, которые оплачивают портовую инфраструктуру или стоимость порто­вого обслуживания. Комитет должен проводить консультации по структуре и уровню портовых сборов за инфра­структуру, а в некоторых случаях и по стоимости портовых услуг.

13. К поставщикам услуг, которые нарушают минимальные требования и обязательства могут применяться экс­тренные меры воздействия, в том чис­ле перепоручение услуг другим постав­щикам на срок до одного года. Но в течение этого периода компетентный орган должен начать процедуру вы­бора нового поставщика.

14. Каждое государство должно создать независимый от поставщиков услуг надзорный орган для контроля выполнения требований Регламента.

Сравнивая предлагаемую европей­скую политику оказания портовых услуг с украинской, можно констати­ровать близость ряда их составляю­щих: это обеспечение свободного до­ступа поставщиков портовых услуг на рынок; применение к погрузочно-разгрузочным работам и услугам пас­сажирских терминалов правил кон­цессионных договоров; поручение обязательств по общественным услу­гам компетентному органу или вну­треннему оператору; защита прав ра­ботников и др.

Вопросы развития портов в рамках общей транспортной сети созвучны установлению в Украине специализа­ции портов. Ограничение самообработ­ки в Европе сходно с обязательством работодателей по Отраслевому согла­шению между Мининфраструктуры Украины, Федерацией работодателей транспорта Украины и Совместным представительским органом профсо­юзов в сфере морского транспорта на 2013—2015 годы по привлечению ра­ботников других предприятий только после информирования профсоюзов.

А вот, например, такая категория, как «суперструктура» (например, пе­регрузочное оборудование), в украин­ской нормативной базе отсутствует. Средства, её составляющие, просто включены в категорию «инфраструкту­ра». Есть и другие отличия. Например, если в Украине портовые буксиры яв­ляются частью инфраструктуры, то в Европе это средства поставщиков со­ответствующих портовых услуг на конкурентной основе. Из всего раз­нообразия типов управления портами в Украине заметно одно сочетание — государственный landlord.

Существенным же отличием яв­ляется европейская норма, предусма­тривающая возможность автономного определения органом управления пор­том сборов за портовую инфраструкту­ру и выполнение этого в соответствии с его собственной коммерческой и ин­вестиционной стратегией.

Авторы:

Сергей ГОРБ, ректор Института последипломного образования специалистов морского и речного транспорта, д.т.н., профессор,

Петр МАКУШЕВ, к.т.н., доцент Одесского национального морского университета

Источник:

Порты Украины. — 2014. — № 4. — С. 48 — 51.