ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ СУБ’ЄКТІВ ПРИРОДНИХ МОНОПОЛІЙ У МОРСЬКИХ ПОРТАХ

Актуальність. Закон України (надалі за текстом – ЗУ) «Про морські порти України» від 17 травня 2012 року, що набуде чинності 13 червня 2013 року,

значно змінить засади правового регулювання господарської діяльності у морських портах. Не була залишена поза увагою у зазначеному Законі і сфера регулювання природних монополій. Вбачається необхідним здійснення наукового аналізу правового регулювання діяльності суб’єктів природних монополій, що передбачений Законом України «Про морські порти України», й іншими похідними від нього нормативно-правовими актами, а також надання пропозиції щодо вдосконалення діючого законодавства та проектів нормативно-правових актів.

Аналіз останніх досліджень. Економіко-правові дослідження у сфері природних монополій проводились такими вченими як І.О. Анохіна, О. Костусєв,

Г.М. Філюк, Л. Вергун, Т.О. Омельчак, С.Б. Мельник, Ю.І. Стадницький та іншими.

Правове регулювання природних монополій саме у морських портах серед зазначених вчених розглядалось лише С.Б. Мельник у статті – «Морські порти

України – суб’єкти природних монополій?» (Актуальні проблеми держави і права, 2006, Вип. 28). Однак дослідження С.Б. Мельник є дещо застарілим,

оскільки не враховує зміни, що відбудуться з прийняттям ЗУ «Про морські порти України», що й обумовлює здійснення нового дослідження.

Метою статті є дослідження правового регулювання діяльності суб’єктів природних монополій у морських портах за діючим законодавством та законодавством, яке існуватиме із вступом в силу ЗУ «Про морські порти України», а також надання пропозицій щодо вдосконалення законодавства та проектів нормативно-правових актів з обраної проблеми.

Основний матеріал. Природна монополія – це специфічний різновид структурного монопольного типу ринку, при якому виключне право суб’єкта господарювання на діяльність на ньому виникає не в результаті його конкурентної боротьби, а внаслідок визнання державою неефективності конкуренції на цьому ринку, тобто усунення і недопущення державою конкуренції на певному ринку [1, 632].

Питання природних монополій у сфері портового господарства підіймалось ще у Рішенні Конституційного суду України (надалі за текстом – КСУ) по

справі №21-рп/2004 від 15 грудня 2004 року (справа про морський порт як державне підприємство), у якому КСУ припускав можливість віднесення морського порту до монополії й з цього приводу зазначав: «що ж стосується встановлення статусу морського порту як державного транспортного підприємства, якщо навіть вважати це різновидом монополії, то таке повноваження законодавця закріплюється приписом…частини третьої статті 42 Конституції України: види і межі монополії визначаються законом» [2].

Статтею 5 Закону України «Про природні монополії», який визначає основні засади правового регулювання діяльності суб’єктів природних монополій в Україні, передбачено, що до сфери діяльності суб’єктів природних монополій відноситься надання спеціалізованих послуг транспортних терміналів, портів, аеропортів за переліком, який визначається Кабінетом Міністрів України (надалі за текстом – КМУ). Відповідний перелік був затверджений КМУ лише щодо спеціалізованих послуг аеропортів [3], тобто на теперішній час питання функціонування природних монополій у портовому господарстві залишається відкритим.

До встановлення переліку відповідних спеціалізованих послуг, що надаються портами, з юридичної точки зору не можна вести мову про можливість віднесення їх до суб’єктів природних монополій й поширення на них законодавства про природні монополії, оскільки сфері діяльності останніх не встановлені. У зв’язку з цим дивним виглядає включення Антимонопольним комітетом України до переліку суб’єктів природних монополій Одеської області, зокрема, морських портів – державних підприємств [4]. На невідповідність переліку суб’єктів природних монополій, який складає АМКУ, Закону України «Про природні монополії», ще у 2002 року справедливо вказувала С.Б. Мельник, яка зазначала, що «Антимонопольний комітет України повинен уточнити існуючі переліки з урахуванням прийнятого Закону «Про природні монополії», що допоможе реально визначити суб’єкти природних монополій, а також установити адресне державне регулювання їхньої діяльності і відповідний контроль» [5, 587].

В той же час не можна погодитись з думкою С.Б. Мельник, яка зазначає, що «порт як підприємство займає проміжне, не визначене законодавством у повній мірі, комплексне положення: частково його діяльність визначається як діяльність суб’єкта господарювання, що підкорюється правилам, встановленим ГК, КТМ, законами та підзаконними актами, а також корпоративними документами, а частково – наряду з даними документами і законодавством про природні монополії, у першу чергу законом» [6, 48]. Адже як зазначалось вище, враховуючи, що перелік спеціалізованих послуг, що надаються портами, КМУ не затверджений, на морські порти не повинно поширюватись законодавство про природні монополії.

Значні зміни у правовому регулюванні природних монополій у сфері портового господарства повинні відбутись у зв’язку із вступом у силу ЗУ «Про

морські порти України».

По-перше, зі вступом у силу вищезазначеного Закону вносяться зміни до ст. 5 Закону «Про природні монополії», у якій встановлюється що до сфери

природних монополій відноситься надання спеціалізованих послуг у річкових, морських портах, морських рибних портах та аеропортах відповідно до переліку, визначеного Кабінетом Міністрів України. Вбачається обґрунтованим виключення із кола суб’єктів, що надають спеціалізовані послуги, транспортних терміналів, оскільки останні, як вже обґрунтовувалось автором, відносяться до складу об’єктів права (що й зазначено у ЗУ «Про морські порти) й, відповідно, з юридичної точки зору не можуть надавати послуги [7].

По-друге, у ЗУ «Про морські порти України», у статті 21 закріплюються положення, що спрямовані на регулювання тарифів на послуги, що надаються

у морському порту, й безпосередньо стосуються й природних монополій. Треба зазначити, що правове регулювання природного монополізму, та правове

регулювання цін є тісно пов’язані один з одним. Як зазначають вчені-економісти «головне завдання державного регулювання природного монополізму полягає в тому, щоб не допустити необґрунтованого підвищення цін або обмеження обсягу продукції з боку фірм, які мають на меті використати переваги монополіста на шкоду споживачам» [8, 108].

Стаття 21 ЗУ «Про морські порти України» встановлює послуги, тарифи на які підлягатимуть державному регулюванню. До таких послуг ч.1 ст. 21 відносить по-перше, спеціалізовані послуги, що надаються у морському порту суб’єктами природних монополій, по-друге, послуги, які оплачуються у складі портових зборів. Ціни на інші послуги, не визначені у ч. 1 ст. 21 Закону, що надаються у морському порту, є вільними та визначаються договором між суб’єктом господарювання, який надає відповідні послуги, та їх замовником. Встановлення у ЗУ «Про морські порти України» державних регульованих та вільних цін на послуги у портовому господарстві необхідно вважати позитивним, оскільки невизначеність з ціноутворенням у сфері портового господарства нерідко викликало спори між державними органами з контролю за цінами та суб’єктами господарювання, що здійснюють господарську діяльність у морському порту, та неоднозначну судову практику [9].

По-третє, ЗУ «Про морські порти України» передбачає нового «гравця» у сфері портового господарства, що буде здійснювати регулювання природних

монополій – Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту.

Як справедливо зазначають вчені, що здійснюють дослідження природних монополій, «існує ряд вагомих аргументів на користь передачі функцій регулювання національним комісіям, а саме: деполітизація процесу регулювання для того, щоб забезпечити можливість довгострокового планування галузі; незалежні регуляторні комісії менше схильні втручатись у повсякденну діяльність регульованих галузей, ніж міністерства; міністерства та установи уряду не завжди можуть забезпечити необхідний рівень професійних знань» [10, 72].

Ідея щодо створення Національної комісії, яка б здійснювала державне регулювання у сфері транспорту, не є новою.

Так, Указом Президента України «Про заходи щодо реалізації державної політики у сфері природних монополій» №853/97 від 19 серпня 1997 року було вирішено утворити Національну комісію з питань регулювання транспорту поклавши на неї функції регулювання діяльності господарюючих суб’єктів на ринках залізничних перевезень, послуг користування залізничними коліями, диспетчерськими службами, вокзалами та іншими об’єктами інфраструктури, що забезпечують рух залізничного транспорту загального користування, спеціалізованих послуг транспортних терміналів, портів, аеропортів, послуг управління повітряним рухом і авіаційних перевезень у частині забезпечення взаємодії авіапідприємств з об’єктами інфраструктури, що забезпечують авіаційний рух. Однак відповідна Національна комісія не була створена.

У травні 2010 року «Антимонопольний комітет виступив із ініціативою щодо утворення в Україні незалежного органу регулювання транспорту України –

Національної комісії регулювання транспорту України та запровадження реальних реформ у галузі транспорту» [11, 92].

В свою чергу Міністерством інфраструктури України був розроблений та розміщений на офіційному веб-сайті проект Закону України «Про Національну комісію регулювання транспорту України» від 26 липня 2011 року [12]. Вказаний проект був прийнятий до ухвалення ЗУ «Про морські порти України», отже потребує доопрацювання для узгодження з «портовим законом». Так, як уже було зазначено вище, відповідно до ч.1 ст. 21 ЗУ «Про морські порти України», Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту, не лише регулює тарифи суб’єктів природних монополій, але й затверджує тарифи на послуги, які оплачуються у складі портових зборів, а також, відповідно, до ч.2 ст. 22 Закону, встановлює розміри ставок портових зборів. Таким чином, згідно з положеннями ЗУ «Про морські порти України», Національна комісія буде здійснювати регулювання не лише діяльності суб’єктів природних монополій у портовому господарстві, але й регулювання ставок портових зборів, що можуть надаватись суб’єктами портового господарства, які не є суб’єктами природних монополій. Вищезазначене повинно бути враховано та відповідні повноваження Національної комісії регулювання транспорту мають бути відображені у відповідному спеціальному Законі про цю комісію.

У ч.4 Прикінцевих положень ЗУ «Про морські порти України» передбачено, що до створення національної комісії, що здійснює державне регулювання у

сфері транспорту, її функції та повноваження, визначені цим Законом, виконує центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах морського і річкового транспорту. Таким органом на теперішній час є Міністерство інфраструктури України. Разом з тим, як справедливо зазначає Ю. Зігліна, критикуючи факт управління більшістю галузей природних монополій відповідними міністерствами, «поєднання в одному державному органі функцій регулювання й управління є неефективним [13, 38-39]. Таким чином, законодавцю не слід зволікати із створенням відповідної Національної комісії, оскільки створення останньої сприятиме ефективності правового регулювання у сфері портового господарства.

По-четверте, вступ у силу ЗУ «Про морські порти України» поступово обумовить зміну складу суб’єктів портового господарства, отже й складу суб’єктів

природних монополій у сфері портового господарства. Як вже зазначалось вище, на теперішній час, з юридичної точки зори не можна взагалі вести мову

про наявність природних монополій у морських портах, однак це не забороняє розглядати з економічної точки зору морський порт-державне підприємство як природну монополію. ЗУ «Про морські порти України» передбачає поступове усунення такого суб’єкту як морський порт-державне підприємство, передачу відповідних управлінських та господарських функцій у державному секторі економіки Адміністрації морських портів України та наявність у морських портах різноманітних суб’єктів приватної форми власності, що надаватимуть відповідні послуги.

При цьому, коло суб’єктів портового господарства, що матимуть статус суб’єктів природних монополій, залежить від кола спеціалізованих послуг, на-

дання яких належатиме до сфери природних монополій.

Міністерством Інфраструктури був розроблений та опублікований 20 грудня 2012 року на офіційному веб-сайті – проект Постанови КМУ «Про затвердження переліку спеціалізованих послуг, що надаються у морському порту суб’єктами природних монополій, які підлягають державному регулюванню». Зазначений проект Постанови КМУ до спеціалізованих послуг відносить: 1)забезпечення лоцманського проведення; 2)регулювання руху суден; 3)забезпечення проведення криголамних робіт. Вбачається, що у зазначеному переліку містяться не усі види спеціалізованих послуг, які необхідно відносити до природних монополій. Так, у ч.3 ст. 19 ЗУ «Про морські порти України» зазначено, що виключно державними підприємствами, установами та організаціями надаються послуги з 1) регулювання руху суден; 2) забезпечення проведення аварійно-рятувальних робіт; 3)навігаційно-гідрографічного забезпечення мореплавства; 4) картографічного забезпечення мореплавства; 5) забезпечення запобігання і ліквідації розливу забруднюючих речовин. З наданого переліку у проекті Постанови КМУ щодо спеціалізованих послуг міститься лише регулювання руху суден, однак вбачається, що усі послуги,

що надаються виключно державними суб’єктами господарювання, повинні увійти у перелік спеціалізованих послуг, на господарську діяльність з надання яких поширюється правовим режим природних монополій, що буде сприяти належному регулюванню цін на зазначені послуги та забезпечення прав споживачів цих послуг.

Викликає певні зауваження і віднесення у проекті Постанови КМУ до переліку спеціалізованих послуг, що надаються суб’єктами природних монополій, забезпечення лоцманського проведення. Дійсно на теперішній час, відповідно до ст. 92 Кодексу торговельного мореплавства (надалі за текстом – КТМ), проведення суден здійснюється виключно державними морськими лоцманами. Відповідні послуги забезпечуються Державним підприємством «Дельта-лоцман». В свою чергу ЗУ «Про морські порти України» вносить відповідні зміни до ст. 92 КТМ та інших норм КТМ, які скасовують надання лоцманських послуг виключно державними суб’єктами. Тож не виключена поява суб’єктів господарювання, заснованих на приватній власності, що будуть надавати лоцманські послуги. Віднесення послуг з лоцманського проведення до сфери природних монополії може обмежувати конкуренцію у сфері надання відповідних послуг та вихід на ринок нових суб’єктів. В той же час, зазначене питання потребує більш глибокого економічного дослідження, щодо того чи можна взагалі з економічної точки зору відносити надання лоцманських послуг до ринку природних монополій, зокрема, потребує відповіді запитання «чи є задоволення попиту на цьому ринку є більш ефективним за умови відсутності конкуренції внаслідок технологічних особливостей виробництва» (ст. 1 Закону України «Про природні монополії»)?».

Наприкінці треба зазначити, що визначення Кабінетом Міністрів України переліку спеціалізованих послуг, що будуть відноситися до сфери природних

монополій, вимагатиме в перспективі закріплення положень щодо ліцензування цих послуг, як того вимагає ст. 7 Закону України «Про природні монополії».

Висновки. Таким чином, правове регулювання діяльності суб’єктів природних монополій у морських портах значно зміниться із вступом у силу ЗУ «Про

морські порти України», в той же час ефективність обумовлених змін багато в чому буде залежатиме від:

1) прийняття законодавцем нормативно-правових актів, які сприятимуть реалізації державної політики у сфері регулювання природних монополій у портовому господарстві;

2) науково обґрунтованого віднесення тих чи інших послуг/робіт у морських портах до сфери природних монополій;

3) своєчасного створення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту, та належного правового забезпечення її діяльності;

4) ефективної перебудови суб’єктного складу учасників господарських правовідносин у морських портах.

ЛІТЕРАТУРА:

1. Анохіна І.О. Характерні ознаки природних монополій та їх правового режиму // Актуальні проблеми держави і права. – 2003. – Вип.18. – С. 629-633.

2. Рішення Конституційного суду України по справі №21-рп/2004 від 15 грудня 2004 року (справа про морський порт як державне підприємство) // Офіційний вісник України. – 2004 р. – № 51 – Ст. 3375.

3. Про затвердження переліку спеціалізованих послуг аеропортів: Постанова Кабінету Міністрів України №590 від 14 липня 2010 року // Офіційний вісник України. –2010 р. – № 53 . – Ст. 1784

4. Перелік суб’єктів природних монополій Одеської області // Офіційний сайт Антимонопольного комітету України. – [Електроний ресурс]. Режим доступу: http://www.amc.gov.ua/amc/control/uk/publish/article%3fshowHidden=1&art_id=143861

5. Мельник С.Б. Правові аспекти діяльності суб’єктів природних монополій // Актуальні проблеми держави і права. – 2002. – Вип.16 .– С.583-587.

6. Мельник С.Б. Морські порти України – суб’єкти природних монополій? // Актуальні проблеми держави і права. – 2006. – Вип. 28. – С. 42-50.

7. Драпайло Ю.З. Поняття та правовий статус морського терміналу як транспортного комплексу // Актуальні проблеми держави і права. – 2012. – Вип. 65. – С. 397-404.

8. Августін Р.Р. Саприка О.Б. Галазюк М.Н. Державне регулювання природних монополій: суть, завдання та методи // Науковий вісник НЛТУ України. – 2010. – Вип. 20.3 – С. 107-114.

9. Постанова Верховного Суду України по адміністративній справі №21-453а11 від 27 лютого 2012 р. – [Електроний ресурс]. – Режим доступу: http://www.scourt.gov.ua/clients/vs.nsf/81b1cba59140111fc2256bf7004f9cd3/b829e7e8b7bd823fc22579ed00470d6d?OpenDocument

10. Напрієнко Д.В. Розвиток державної політики щодо регулювання діяльності природних монополій в України // Держава та регіони. – 2010. – №1. – С. 67-75.

11. Федоренко В. Національні комісії з регулювання природних монополій у системі центральних органів виконавчої влади: проблеми нормо проектного та управлінського забезпечення // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. – 2010. – №3. – С. 85-94.

12. Проект Закону України «Про національну комісію регулювання транспорту України» // Офіційний веб-сайт Міністерства інфраструктури України. – [Електроний ресурс]. – Режим доступу: http://www.mtu.gov.ua/uk/alias_50/22822.html

13. Зігліна Ю. Особливості регулювання цін на продукцію суб’єктів природних монополій в Україні // Вісник Київського національного торговельно-економічного університету. – 2007. – №6. – С. 37-45.