Будівництво, але не містобудування

В статье рассматриваются вопросы, связанные со строительством на землях водного фонда в Украине. В частности, вопросы о том, какие разрешительные документы необходимы для производства строительных работ на морском дне, а также о том, какой орган уполномочен выдавать такие документы.

Часто для виконання робіт у морських портах використо­вуються штучні конструкції, що будуються на земельних ділян­ках на морському дні. Як відо­мо, земельні ділянки, що зайня­ті морями, належать до земель водного фонду. Відповідно на практиці виникає низка питань, пов’язаних зі здійсненням бу­дівництва на земельних ділян­ках, що відносяться до земель водного фонду, зокрема: які до­звільні документи необхідні для здійснення такого будівництва та який орган уповноважений їх видавати.

Такі ситуації виникають че­рез недосконалість спеціально­го законодавчого регулювання таких правовідносин. Питання будівництва на землях водно­го фонду набуває особливого значення у зв’язку з нещодав­нім прийняттям Закону України «Про морські порти України». У Перехідних положеннях зазна­ченого Закону міститься вказів­ка Кабінету Міністрів України щодо прийняття через декілька місяців закону, що регулювати створення на водних об’єктах штучних земельних ділянок для цілей будівництва на них будівель, споруд та/або їх комп­лексного освоєння в цілях будів­ництва, який має усунути про­галини в законодавстві щодо регулювання таких правовід­носин (далі – Закон).

Наразі в Україні в цілому процес будівництва регулю­ється містобудівним законо­давством. Тому насамперед необхідно визначити, чи здат­ні норми містобудівного законо­давства врегулювати відносини щодо будівництва на земель­них ділянках, що відносяться до земель водного фонду.

Отже, розглянемо правиль­ність застосування норм міс­тобудівного законодавства до процесу будівництва на землях водного фонду. Якщо припусти­ти, що процес будівництва на зе­мельних ділянках, вкритих мо­рем, має здійснюватися згідно з містобудівним законодавством, то в цьому випадку на етапі під­готовки до будівництва вини­кає потреба отримання доку­ментів, що посвідчують право власності або користування зе­мельною ділянкою, на якій пла­нується здійснення будівництва. Але через те, що земельний ка­дастровий облік ділянок водно­го фонду не ведеться, то й отри­мати відповідний «кадастровий паспорт» такої земельної ділян­ки неможливо. Звідси випливає, що через цю обставину особа не зможе отримати дозвільну доку­ментацію для здійснення будів­ництва згідно з містобудівним законодавством.

Тому необхідно звернути­ся до спеціальних норматив­них актів, що на даний час ре­гулюють питання будівництва об’єктів на землях водного фон­ду, а саме до пункту 7 статті 14 Водного кодексу України, яким відносить до відання Кабінету Міністрів України встановлеї і-ня порядку видачі дозволів на будівельні, днопоглиблюваль­ні роботи, видобування піску і гравію, прокладання кабелів, трубопроводів та інших комуні­кацій на землях водного фонду. Такий Порядок було затвердже­но постановою Кабінету Міні­стрів України «Про затверджен­ня Порядку видачі дозволів на проведення робіт на землях вод­ного фонду» (далі-Порядок) від 12 липня 2005 р. № 557. Пунк­том 2 цього Порядку передба­чено виключний перелік робіт, зокрема будівельних робіт, на землях водного фонду, на які не поширюється дія Порядку. Усі інші роботи на землях водного фонду регулюються Порядком.

Водний кодекс та Порядок зидачі дозволів на проведення робіт на землях водного фон­ду є нормативними актами, які комплексно регулюють питан­ня проведення робіт на землях водного фонду. Відповідно до вказаних нормативних актів до робіт, які проводяться на зем­лях водного фонду за межами населених пунктів, не застосо­вуються положення законодав­ства, що регулюють містобудів­ну діяльність.

Це положення можна про­ілюструвати тим, що предмет регулювання Закону України «Про регулювання містобудів­ної діяльності» визначено у пре­амбулі цього Закону.

Преамбула вказує, що «цей Закон встановлює правові та ор­ганізаційні основи містобудів­ної діяльності та спрямований на забезпечення сталого роз­витку територій з урахуванням державних, громадських та при­ватних інтересів.» Отже, пред­метом регулювання цього За­кону є виключно містобудівна діяльність.

Крім того, статтею 1 Закону України «Про основи містобуду­вання» містобудівну діяльність визначено як цілеспрямовану діяльність державних органів, органів місцевого самовряду­вання, підприємств, установ, ор­ганізацій, громадян, об’єднань громадян зі створення та під­тримання повноцінного жит­тєвого середовища, яка вклю­чає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, про­ектування, будівництво об’єктів містобудування, спорудження інших об’єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, рестав­рацію та реабілітацію об’єктів культурної спадщини, створен­ня інженерної та транспортної інфраструктури.

Таким чином, поняттям містобудівної діяльності охо­плюється лише діяльність зі створення та підтримання «по­вноцінного життєвого середо­вища». Отже, будівництво на землях водного фонду, зайня­тих морями, що не є життєвим середовищем людей, не є місто­будівною діяльністю.

Подібний же висновок мож­на зробити з аналізу переліку об’єктів містобудування на міс­цевому рівні, який наведено у статті 4 Закону «Про регулю­вання містобудівної діяльнос­ті». Відповідно до цього пере­ліку об’єктами містобудування є «комплекси об’єктів будів­ництва, об’єднаних спільною планувальною структурою, об’ємно-просторовим рішен­ням, інженерно-транспорт­ною інфраструктурою в меж­ах населеного пункту, його функціональної зони (селищ­ної, промислової, центру, ку­рортної, рекреаційної тощо), планувального, житлового ра­йону, мікрорайону (кварталу), приміської зони».

Отже, території, які не є час­тиною населеного пункту, його функціональної зони, плану­вального, житлового району, мікрорайону або приміської зони, не є об’єктами містобуду­вання, які до того ж не можуть бути об’єктами планування та зонування на місцевому рівні, які відповідно до Закону «Про регулювання містобудівної ді­яльності» є невід’ємною складо­вою частиною процесу забудови (стаття 24 Закону). Це додатко­во підтверджує положення про те, що Закон «Про регулювання містобудівної діяльності» не ре­гулює питання будівництва на землях водного фонду.

Хоча Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» набрав чиннос­ті пізніше, ніж Водний кодекс України, пріоритет положень Водного кодексу України в час­тині регулювання будівельних робіт на землях водного фон­ду було підтверджено Законом України «Про Перелік доку­ментів дозвільного характе­ру у сфері господарської діяль­ності» від 19 травня 2011 року № 3392-УІ. У пункті 16 затвер­дженого вказаним Законом Пе­реліку зазначено дозвіл на бу­дівельні, днопоглиблювальні роботи, видобування піску і гра­вію, прокладання кабелів, тру­бопроводів та інших комуніка­цій на землях водного фонду.

Отже, можна дійти висновку, що будівництво на землях вод­ного фонду не регулюється за­конодавством про містобудівну діяльність і до прийняття ново­го Закону має регулюватися ви­щезазначеним Порядком.

Тож, визначившись із норма­тивними актами, що підлягають застосуванню для регулювання описуваних правовідносин, не­обхідно визначити орган, який уповноважений видавати до­звільні документи на прове­дення робіт на землях водно­го фонду.

Таким чином, згідно з чин­ним законодавством роботи на землях водного фонду зі спо­рудження будь-яких конструк­цій на морському дні не можна вважати «будівництвом» у тому сенсі, в якому цей термін вжива­ється в національному законо­давстві, адже роботи на землях водного фонду не можна відне­сти до містобудівної діяльності.

Звідси випливає, що дозвіл на виконання робіт на землях водного фонду (до яких також можна віднести спорудження будь-яких нерухомих об’єктів на морському дні), має видаватися Міністерством екології та при­родних ресурсів України, адже згідно з Порядком саме цей ор­ган має повноваження щодо ви­дачі дозволів у разі проведення робіт на прибережних захисних смугах морів і на землях, зайня­тих морями. Такий дозвіл є до­статньою правовою підставою та дозвільним документом для проведення «будівельних» робіт на землях водного фонду. Відпо­відно для робіт на землях водно­го фонду не треба отримувати дозволи на виконання підготов­чих робіт або будівельних робіт згідно із законодавством Украї­ни про регулювання містобудів­ної діяльності.

Виходячи з вищезазначеного можна дійти висновку, що робо­ти на землях водного фонду, у тому числі – процес споруджен­ня нерухомих конструкцій на морському дні, не можуть вва­жатися будівництвом і до та­ких робіт не можуть застосову­ватися норми містобудівного законодавства.

Порядок видачі дозволів на проведення таких робіт регулюється Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів від 12.07.2005 р. № 5587. Згід­но з Порядком дозволи на про­ведення робіт на прибережішх захисних смугах морів і на зем­лях водного фонду мають видаватися Міністерством екології та природних ресурсів України. Таке нормативне регулювання буде чинним до прийняття спе­ціального закону про штучні земельні ділянки, передбаченого Прикінцевими положеннями Закону України «Про морські порти України».

Авторы: А. Волков, К. Воробйова

Источник: Юридична газета. – 2012. – № 35. – С. 8 – 9.