До тех пор, пока не будут устранены разногласия между действующими и новыми нормативными актами, реформа портовой отрасли невозможна

29 Авг

Как известно, парламент Укра­ины 17 мая с.г. принял Закон Укра­ины «О морских портах Украины» (За­кон о портах). Основные положения этого закона вступят в силу 14 июня 2013 года. Закон о портах вносит коренные изменения практически во все аспекты деятельности морских портов: от их статуса до режима их имущества. Отдельное внимание стоит уделить ценовому регулированию и статусу портов и портовых операторов как естественных монополий.

Цены не могут определиться

На сегодняшний день морские порты являются государственными предприятиями и включены в перечень субъектов естественных монополий. Все цены на услуги по обработке грузов в портах (так называемые «стивидорные услуги») регулируются государством. Закон о портах во многом изменяет эту ситуацию, но вопрос о том, как будет выглядеть ценовое регулирование в портах по новому закону, не так прост, как может показаться на первый взгляд.

Цены на перевалку грузов в портах установлены Сборником тарифов на комплекс работ, связанных с обработкой грузов в портах Украины, утвержденным приказом Министерства транспорта Украины от 31 октября 1995 года № 392 (с многочисленными изменениями) (Сборник). Несмотря на свое название, Сборник применяется не только в портах, но и на транспортных терминалах за их пределами. Останется ли правовая база под этим Сборником после вступления в силу Закона о портах?

Сборник был издан на основании полномочий, предоставленных Министерству транспорта Кабинетом Министров Укра­ины (КМУ), который, в свою очередь, «черпал» полномочия по регулированию цен из Закона Украины «О ценах и ценообразовании» от 13 декабря 1990 года. Указанный закон предусматривал широкие полномочия КМУ по регулированию цен, а критерии, на которые он должен был при этом опираться, были настолько размытыми, что КМУ мог регулировать цены практически на любые товары и услуги, на которые считал целесообразным.

Новый Закон Украины «О ценах и ценообразовании», принятый 21 июня с.г. (Закон о ценах), также не обделил КМУ полномочиями по регулированию цен, но предусмотрел важную оговорку. В частности, пункт 2 статьи 5 Закона о ценах указывает, что КМУ регулирует цены, если иное не предусмотрено законом или международным договором Украины.

Закон о портах как раз и является одним из этих исключений. Статья 21 этого закона предусматривает, что государственному регулированию подлежат только две категории услуг, оказываемых в морских портах:

1) тарифы на специализированные услуги, которые предоставляются в морском порту субъектами естественных монополий;

2) услуги, которые оплачиваются в составе портовых сборов.

Закон о портах прямо предусматривает, что цены на все остальные услуги в морских портах, которые не войдут ни в один из этих списков, являются свободными, то есть определяются на основании договоров грузовладельцев с портовыми операторами.

Перечень «специализированных услуг, которые предоставляются ­субъектами ес­тественных монополий», согласно Зако­ну о портах, должен быть утвержден КМУ. Какие же услуги могут быть включены в этот перечень? Логично предположить, что КМУ должен включить в список услуги в тех сферах портовой деятельности, в которых сложилась ситуация естественной монополии.

Специальный перечень

Однако все не так просто. На самом деле в Законе Украины «О естественных монополиях» фактически сосуществуют два определения естественной монополии: экономическое и формальное. С экономической точки зрения естественная монополия определяется (статья 1 Закона о естественных монополиях) как состояние рынка, когда в силу технологических факторов оказание определенных услуг или поставка товаров на рынок возможна только одним поставщиком. С формальной же точки зрения, согласно этому закону, естественными монополиями признаются лишь те сферы, которые включены в перечень, содержащийся в статье 5.

По принципу преимущества специального положения над общим стоит заключить, что именно формальное определение является ключевым в установлении того, какие же сферы являются «естественной» монополией. Таким образом, можно сделать заключение, что естественная монополия — это сфера, указанная в части 1 статьи 5 Закона Украины «О естественных монополиях».

Что касается портовых услуг, то в отношении них нынешняя редакция Закона Украины «О естественных монополиях» относит к естественным монополиям специализированные услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов по перечню, который определяется КМУ. Дефиниция опять-таки является чисто формальной и отдает определение «естественной» монополии на откуп КМУ.

Такая норма существует еще с 2000 года, когда был принят Закон «О естественных монополиях», однако с тех пор КМУ так и не утвердил перечень «специализированных услуг». Несмотря на это, Антимонополь­ный комитет Украины (АМКУ) внес все морские порты Украины в региональные перечни естественных монополий, которые ведутся АМКУ. Ясно, что для этого не было правового основания из-за отсутствия перечня, утвержденного КМУ. Неясно только, было ли для этого экономическое основание, учитывая, что де-факто различные порты находятся в состоянии достаточно острой конкуренции между собой, даже учитывая, что сегодня все они являются государственными предприятиями, относящимися к сфере управления одного ведомства (Министерства инфраструктуры Украины). Получается, что АМКУ также принял к руководству формальный подход к определению сфер естественных монополий и просто спустил полномочия по определению этих сфер с уровня КМУ на свой.

Однако есть основания полагать, что после 12 лет ожидания КМУ в рамках подготовки ко вступлению в силу нового Закона о портах все же утвердит перечень «специализированных услуг». Ведь если по действующему законодательству наличие или отсутствие перечня по большому счету не задевало чьих-либо интересов, то по новому Закону о портах перечень специализированных услуг становится ключевым инструментом в системе государственного регулирования. Ведь фактически именно этот перечень будет определять, какие цены в портах могут регулироваться.

Поэтому все работающие в портовой сфере компании задаются сейчас вопросом: какие же услуги войдут в перечень? Особенно важным является вопрос о том, войдут ли в перечень услуги по обработке грузов в портах, стивидорные услуги, которые регулируются Сборником Мини­стер­ства транспорта.

Увы, чисто правового ответа на этот вопрос нет. Ведь определение «естественной» монополии в портовой сфере ни в коей мере не является естественным, а зависит от усмотрения КМУ. С юридической точки зрения Кабинет Министров не будет ограничен практически ничем, кроме своего усмотрения, в определении перечня «специализированных услуг, которые оказываются в порту субъектами естественных монополий».

В этих условиях решение КМУ будет определяться политическими и экономическими факторами. Прежде всего, список тех услуг, которые практически со стопроцентной вероятностью войдут в перечень «специализированных услуг естественных монополий», можно найти в части 3 статьи 19 Закона о портах, которая определяет сферу государственной монополии в морских портах. Согласно этой норме, только государственные предприятия и организации могут оказывать в портах следующие услуги: регулирование движения судов; обеспечение аварийно-спасательных работ; навигационно-гидрографическое обеспечение мореходства; картографическое обеспечение мореходства; предупреждение и ликвидация разлива загрязняющих веществ.

Регулирование услуг

В Законе о портах, который был принят в конце 2011 года и тогда же ветирован Президентом, этот перечень был значительно шире: он включал не 5, а 13 (!) категорий услуг и не был закрытым. Из этой истории принятия закона видно, что правительство, очевидно, взяло курс на достаточно серьезное ограничение сферы, зарезервированной исключительно за государством в портах, и стремилось открыть данный рынок для частного инвестора и конкуренции.

Но государственную монополию нельзя отождествлять с естественной монополией. Если первая четко определена Законом о портах, то вторую КМУ только предстоит утвердить. С экономической точки зрения многие факторы говорят в пользу того, чтобы сохранить регулирование цен на стивидорные услуги (для чего потребуется либо внести эти услуги в перечень сфер естественных монополий, либо внести изменения в Закон о портах). Прежде всего, регулирование цен — этот тот статус-кво, к которому за последние более чем полтора десятка лет привыкли все в портовой отрасли. Внезапная отмена регулирования (что произойдет, если КМУ ничего не предпримет, в июне 2013 года) приведет к резкому падению цен на обработку многих категорий товаров и, наоборот, резкому росту цен на обработку тех грузов, по которым существует дефицит портовых мощностей. Такая дестабилизация рынка может быть невыгодна и государству — ведь во многих случаях то вознаграждение, которое государственные порты получают от частных стивидорных компаний, привязано именно к установленному государством уровню цен. На этой же базе строится налогообложение. Отмена этого «нижнего порога» может привести к серьезному падению доходов государства. Итак, станет ли обработка грузов в портах сферой естественной монополии? Ответ за КМУ.

Реформа портовой сферы является интересным примером того, каким образом такой, чисто теоретический на первый взгляд, вопрос, как применение формального или экономического определения «естественной монополии», может иметь ключевое воздействие на экономику целой отрасли.

Авторы:  Н. СОРОЧИНСКИЙ

А. ВОЛКОВ

Источник: http://yurpractika.com/article.php?id=100105039

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *